Поделиться
Кроме того, вопросы реформирования муниципальной власти напрямую связаны с вопросами как национальной, так и экономической безопасности страны. В силу сложившихся культурно-исторических особенностей России - отсутствие здоровой конкурентной среды и развитой инфраструктуры, огромная территория, многонациональность, дотационность большинства регионов, суровые климатические условия - для успешного социально-экономического развития страны необходимо создать слаженный механизм взаимодействия всех уровней власти.
Учитывая эти особенности, предлагаю реализовать 7 шагов, необходимых для успешного и устойчивого развития муниципалитетов в России.
Шаг 1. Высшим должностным лицом муниципалитета, то есть мэром, должен стать глава исполнительной власти.
Еще с середины 2000-х годов в России начали применять европейскую практику управления муниципалитетами. Появился институт сити-менеджеров. По мнению экспертов, с помощью этой передовой мировой практики возможно будет ускоренными темпами решать общегородские проблемы.
Предполагалось, что сити-менеджер, человек далекий от политики, будет напрямую заниматься только хозяйственными вопросами. На самом деле в Федеральном законе 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" изначально была заложена целая система противоречий. Двуглавая система управления муниципалитетами наделила главу города, руководителя представительного органа власти (местной Думы) формальной властью только потому, что в соответствии с законом он является высшим должностным лицом муниципального образования.
А на практике получается чехарда. Мэром люди называют и представляют градоначальника - главу исполнительного органа власти. Ведь именно он обладает реальной властью в городе. Если набрать в поисковой строке Интернета "мэр Калуги", то появится Баранов Константин Викторович - исполняющий полномочия городского головы Калуги, являющийся сити-менеджером.
Получается, что именно этот человек отвечает за все происходящее в городе. Горожане уверены, что именно он отвечает и за федеральные дороги в черте города, и за состояние памятников и других зданий, являющихся федеральной или региональной собственностью, а также за все произведенные различными структурами стройки и ремонтные работы в городе. Людям не объяснили, что это не его полномочия. А во время выборов в различные органы власти значимость именно этого градоначальника просто зашкаливает. Ведь именно он отвечает за результаты выборов. Получается, что сити-менеджер всецело ответственен как за хозяйственные, так и за политические вопросы в городе.
Шаг 2. Глава исполнительной власти муниципалитета должен назначаться руководителем регионального субъекта РФ.
Давайте разберемся, как приходит к власти градоначальник-хозяйственник?
Первый путь - простой. Сити-менеджер избирается местной Думой на конкурсной основе. Как правило, победитель определен заранее. Губернатор представляет местным депутатам кандидата, который должен выиграть, и все - градоначальник избран. Бюджетные затраты на избирательную кампанию нулевые.
Второй путь - сложный, градоначальник избирается народом, для чего включается вся административная государственная машина. В этом случае финансовые потоки на выборы огромны. И странно иногда слышать в выступлениях некоторых градоначальников, что они, дескать, всенародно избраны, и это единственный и правильный путь. При этом цифры избирательной кампании показывают, что при явке избирателей меньше 40% кандидат набирает чуть больше 50% голосов явившихся на выборы. То есть только каждый 5-й проголосовал "за". Если же убрать административный ресурс, цифры будут удручающими. Может получиться так, что всенародно избранный градоначальник - вовсе не избранный, а подогнанный под "это".
Третий путь - скандальный. Это когда выигрывает оппозиционный кандидат, не согласованный сверху. Далее идут политические войны, и слабое, а то и отрицательное социально-экономическое развитие муниципалитета и региона в целом.
В связи с этим, мне кажется, целесообразно прекратить все эти псевдовыборы, ненужные траты бюджетных средств и политические войны. Путь нам подсказывает само время. Это вступившие в силу изменения законодательства относительно выборов губернаторов. В ходе выборов каждое село, каждая деревня и город голосуют за губернатора. Следовательно, он в ответе за весь регион, за его социально-экономическое развитие.
Главе региона необходимо организовать работу максимально быстро и эффективно на всех уровнях исполнительной власти. Особенно это касается областных центров и ключевых муниципалитетов. А это невозможно без жесткой вертикали власти. В связи с чем главы исполнительной власти муниципалитетов должны назначаться главой региона.
Но нельзя забывать, что в России 23 тыс. муниципалитетов, и, очевидно, что у губернаторов нет достаточного кадрового резерва, чтобы предоставить главам регионов право самостоятельно определять круг муниципалитетов, в которых следует назначать или избирать глав. В противном случае - риск потери управляемости страной. Кроме того, процедура выборов слишком затратна как в финансовом, так и во временном плане, а иногда и слишком утомительна для населения.
Шаг 3. Запретить муниципальным депутатам занимать руководящие должности в муниципальных предприятиях и муниципальных бюджетных учреждениях.
Складывается парадоксальная ситуация, при которой работодатели сити-менеджера - депутаты городской Думы - являются одновременно и его подчиненными. В итоге при взаимодействии градоначальника с депутатами гордумы как с управленцами ключевых предприятий часто возникают напряженные ситуации, так как с них требуют результаты как от подчиненных.
В свою очередь депутаты - руководители муниципальных предприятий, понимая социальную значимость своих предприятий, а именно невозможность их ликвидации, за счет этого решают свои личные, а иногда даже политические вопросы. Это приводит к убыткам предприятий. А эти убытки часто компенсируются из муниципального бюджета. В то же время в соответствии с муниципальными нормативно-правовыми актами руководитель муниципального предприятия, неэффективно им управляющий, должен быть уволен.
Получается, что нанятый на работу депутатами сити-менеджер обязан уволить своего же работодателя-депутата. Как правило, такая ситуация приводит к конфликту между представительными и исполнительными органами власти. Сити-менеджер либо осознанно идет на конфликт с гордумой в лице отдельных депутатов, либо вынужден закрывать глаза на происходящее, соглашаясь с необоснованными тратами бюджета. По сути, таким образом он покупает лояльность депутатского корпуса в ущерб интересам муниципалитета.
Шаг 4. Создать реестр чиновников, непригодных для службы на всех уровнях власти ("черный список").
Иногда уволенный чиновник, замеченный в нечистоплотности, появляется на другом уровне власти. Учитывая, что компетентные органы проверяют только кандидатов на должности в высших уровнях власти, руководители средних звеньев или простые специалисты могут оставаться незамеченными и все время перемещаться по параллели или вертикали в различных муниципалитетах и субъектах. Составлять "черный список" всех чиновников, вне зависимости от должности, должен орган, отвечающий в соответствии с действующим законодательством за противодействие коррупции в органах власти.
Шаг 5. Создать реальный кадровый резерв на местах.
Сегодня формирование такого резерва нередко носит формальный характер и выглядит как дань моде. На деле руководитель сам подбирает кандидата, в течение недели обеспечивает согласование его кандидатуры во всех инстанциях и проводит человека через кадровую комиссию. Именно так работает кадровый резерв на местах. Такой отбор осуществляется по принципу: "хоть плохонький, но свой". В итоге на ключевые посты приходят некомпетентные управленцы, не имеющие реального опыта работы. Все это приводит к застою в системе власти и последующему ее загниванию.
Выходом может стать создание системы отбора кадров. Единая кадровая служба должна реально искать и предоставлять кандидатов своим руководителям. Важен также как межмуниципальный, так и межрегиональный кадровый обмен.
Кроме того, необходимо активно применять механизм ротации кадров. Чиновник не должен засиживаться на одном месте более трех лет. Это исключит не только коррупцию, но и будет держать управленцев в тонусе, поскольку дальнейшие перспективы cтанут зависеть от реальных результатов работы. Такой подход позволит сформировать профессиональную команду управленцев не только муниципалитетов и регионов, но и по всей стране. Если же мы продолжим работать по старинке, то есть сами будем искать и назначать некомпетентных, но преданных людей, ожидая федерального финансирования, то, учитывая неутешительные прогнозы дальнейшего экономического развития страны, доведем муниципалитеты до нищеты.
Шаг 6. Укрупнить муниципалитеты и создать единообразную структуру управления на местах.
Цели и задачи муниципальных властей одни и те же, но работа внутри каждого муниципального образования выстраивается по-разному. Если сравнить, например, города с одинаковым числом жителей, то в различных муниципалитетах могут быть абсолютно разные структуры управления. Функции и полномочия перепутаны и зачастую совмещены не логично.
Скажем, зам главы может отвечать как за строительство, так и за культуру. И таких примеров множество. Кроме того, имеет место путаница в названиях и терминах структурных подразделений - это и департаменты, и управления, и комитеты. Необходимо выстроить типовую структуру управления для муниципалитетов, хотя бы для областных или районных центров. При этом важно, чтобы эта структура была привязана к количеству жителей муниципального образования (например, 1 муниципальный служащий на 500 человек).
Шаг 7. Определить полномочия, обеспеченные реальным финансированием.
Каждый современный российский муниципальный служащий высшего и среднего уровня вынужден исполнять полномочия, не обеспеченные реальным финансированием. В итоге приходится либо ходить с протянутой рукой, обращаясь к бизнесу, либо работать, превышая полномочия и вызывая на себя огонь со стороны надзирающих органов. Такое вынужденное поведение приводит порой к формированию негативного образа чиновника в народных массах, а иногда и к реальным коррупционным скандалам.
В сложившейся ситуации, на мой взгляд, необходимо четко определить круг полномочий муниципалитетов и регионов, а также подкрепить их реальным финансированием.
Никишин Андрей Викторович. Родился в 1977 году в с. Вороново Подольского района Московской области. Закончил юрфак МГУ, Финансовую академию при Правительстве РФ, Дипломатическую академию МИД России.
С 1999 по 2006 год работал в Московском главном территориальном управлении Центрального банка РФ (главный экономист).
С 2006 по 2012 год - Администрация президента РФ (заместитель начальника департамента внешнеэкономической политики Экспертного управления Президента РФ).
С 2012 года - городская управа города Калуги (заместитель городского головы - начальник управления экономики города).