ВНИМАНИЕ! ВЫ СМОТРИТЕ АРХИВ СТАРОГО САЙТА РГ, НЕ ОБНОВЛЯЮЩИЙСЯ С 4 ОКТЯБРЯ 2003 ГОДА. ДЕЙСТВУЮЩИЙ САЙТ ЗДЕСЬ

Где хочу, там и живу

     Как воспользоваться конституционным правом свободно выбирать место жительства и пребывания?

     Принятие новой российской Конституции предоставило гражданам свободу в выборе места жительства и пребывания. Тем не менее тема прописки, по-новому регистрации, по месту жительства не потеряла своей актуальности, особенно в столице. Работники органов регистрационного учета как отказывали по различным причинам регистрировать граждан, так и продолжают отказывать.
     Законом города Москвы от 14 сентября 1994 г. предусматривалась уплата сбора. Граждане стран СНГ, иностранцы и лица без гражданства, прибывавшие на жительство в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности, должны были платить за разрешение пользоваться своей собственностью. Причем ставка сбора была установлена не маленькая - 5000 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), а для граждан Российской Федерации - 10 процентов от этой ставки. А в Краснодарском крае действовал местный закон, согласно которому обязательным условием для прописки было наличие у лица, у которого прописывается заявитель, постоянной прописки в крае более 10 лет. Позже эти требования были признаны неконституционными. А что сегодня может стать основанием для отказа в регистрации граждан по месту жительства?

     Согласно части первой статьи 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", регистрация гражданина по месту жительства производится при предъявлении должностному лицу, ответственному за регистрацию, паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина, и документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иного документа) или его надлежаще заверенной копии.
     В соответствии с этой статьей закона для регистрации достаточно предоставить названные документы, которые подтверждают добросовестное использование гражданином своего права. Получив эти документы, орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина в жилом помещении, которое он избрал местом своего жительства. Требование предоставить дополнительные документы не соответствует федеральному закону.
     Начальник паспортного стола ОВД отказал заявителю в регистрации на жилую площадь, принадлежащую ему на праве собственности. Как сказано в ответе из ОВД, "если собственниками являются несколько граждан, а регистрируется один из них, то необходимо предъявить письменное согласие остальных собственников".
     Однако суд жалобу заявителя удовлетворил. В соответствии с п. 2 б Правил регистрации и снятия с учета граждан РФ по месту пребывания и месту жительства в Москве и Московской области, утвержденных Постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 26 декабря 1995 г. N 1030-43, подлежат регистрации по месту жительства граждане на основании свидетельства о праве собственности на жилище по наследству. Заявительница же является собственницей спорного жилого помещения на основании свидетельства о праве собственности по наследству.
     И все же, как ни странно, отказ начальника паспортного стола ОВД был законодательно обоснован. В пункте 2.11 Постановления N 1030-43, действовавшего до 30 марта 1999 года, указывалось, что регистрация по месту жительства граждан в дома (часть дома), жилые помещения на праве собственности осуществляется при наличии согласия всех ее участников. Руководствуясь данным положением, органы регистрационного учета требовали дополнительно предоставлять письменное подтверждение согласия сособственников. Это не соответствовало не только Конституции РФ, которая указывает, что каждый вправе владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом, не только Закону "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", но и Гражданскому кодексу, которым установлено: сособственники имеют равные права по отношению к принадлежащему им имуществу вне зависимости от размера доли в собственности.
     Только благодаря вмешательству Конституционного cуда РФ (Постановление от 02.02.98 N 4П) правительства Москвы и Московской области утвердили новую редакцию Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области, в которой уже не предусматривается согласие остальных участников совместного имущества на вселение сособственника в принадлежащую квартиру (дом).
     На первый взгляд, введенные московские Правила, наконец, стали соответствовать Конституции РФ, так как многие собственники жилых помещений смогли реализовать свое право пользоваться собственностью. Но, увы, московское правительство одновременно установило новые требования, которые не могут соответствовать конституционным нормам. Так, согласно п. 3.1. Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области, утвержденных Постановлением Правительства Москвы и Московской области 30.03.1999 года N 241-28, при вселении по месту жительства граждан на жилую площадь на праве частной собственности представляются: договор купли-продажи, договор дарения, договор мены, свидетельство о праве на наследство, договор ренты, договор пожизненного содержания с иждивением. И далее в скобках - оговорка: "при условии, если собственник занимает изолированное жилое помещение в данной квартире". Не знаю, каким образом в настоящее время на практике органы регистрационного учета применяют данное условие, решения судов по данному вопросу мне не встречались. Относится ли эта оговорка к гражданам, вселяющимся на жилую площадь к собственнику или к собственникам, желающим зарегистрироваться по месту жительства в принадлежащую квартиру? Такое неточное определение позволит паспортным столам по-разному толковать данную норму.
     Если указанное требование относится к собственникам имущества, то отказ собственнику в регистрации по месту жительства в виду отсутствия в квартире (доме), принадлежащей ему на праве собственности, изолированного жилого помещения не может соответствовать Конституции РФ и нормам гражданского законодательства, не запрещающего собственникам на равных правах пользоваться и распоряжаться неделимым имуществом. Если же это ограничение относится к гражданам, вселяющимся к собственнику на жилую площадь, принадлежащую нескольким участникам общей собственности, то к чему изобретать велосипед? Жилищным и Гражданским кодексами предусмотрено требование о предоставлении согласия сособственников или проживающих совместно с нанимателем лиц на вселение гражданина, а отказ в регистрации по месту жительства в виду отсутствия у собственника изолированного жилого помещения не соответствует федеральному законодательству.

     В феврале 1999 года паспортный стол ГУВД г. Москвы отказал Ш. в регистрации по месту жительства. Ш. обратилась с жалобой в суд на действия паспортного стола, пояснив, что Л. является ее тетей - единственной собственницей спорной квартиры. Письменное согласие Л. было предоставлено в паспортный стол со всеми копиями свидетельств, подтверждающих родственные отношения и права собственности на квартиру.
     Суд не счел жалобу обоснованной и подлежащей удовлетворению по следующим основаниям. В соответствии с п. 2б постановления правительства Москвы и правительства Московской области от 26 декабря 1995 г. N 1030-43 регистрация граждан на жилую площадь, принадлежащую на праве собственности, производится при представлении договора купли-продажи, договора дарения, свидетельства о праве собственности на жилище по наследству и заявления о регистрации по месту жительства близких родственников собственника жилой площади, зарегистрированного по месту жительства на ней. В соответствии же с разделом 1 (последний абзац) указанных Правил к близким родственникам относятся родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки, а также супруг.
     Правилами не предусмотрена регистрация по месту жительства племянниц к теткам, поэтому суд вынес решение отказать в удовлетворении жалобы.
     Новые же Правила, принятые 30 марта 1999 года (постановление N 241-28), уже не содержат списка близких родственников, но продолжают ограничивать круг лиц, регистрируемых по месту жительства, по родственному признаку. Так, пункт 2 Правил, регулирующий вселение по месту жительства граждан на государственную, муниципальную жилую площадь, требует предоставления письменного согласия нанимателя и всех совместно проживающих с ним совершеннолетних членов его семьи на вселение родственников. Иные лица, не являющиеся родственниками, этим пунктом не подразумеваются.
     При вселении по месту жительства граждан на жилую площадь на праве частной собственности предоставляются письменные согласия: собственника (собственников) жилой площади, зарегистрированного на ней, о вселении близких родственников; собственника (собственников) жилой площади, не зарегистрированного на данной жилой площади, о вселении только близких родственников (п.3 Правил). Итак, правительства Москвы и Московской области разрешают и нанимателям, и собственникам проживать только с родственниками. Могут ли такие требования соответствовать Конституции и федеральному законодательству?
     Статья 17 Конституции РФ согласно общепризнанным принципам и нормам международного права гарантирует права и свободы человека и гражданина, но требует от человека и гражданина осуществлять свои права и свободы, не нарушая права и свободы других лиц. В статье 54 Жилищного кодекса говорится, что наниматель вправе в установленном порядке вселить в занимаемое им жилое помещение своего супруга, детей, родителей, других родственников, нетрудоспособных иждивенцев и иных лиц, получив на это письменное согласие всех совершеннолетних членов своей семьи. В статье 127 Жилищного кодекса указывается, что граждане, имеющие в личной собственности жилой дом (часть дома), квартиру, вправе вселять в дом, квартиру других граждан.
     Основываясь на приведенных нормах Конституции и Жилищного кодекса, можно утверждать, что правительства Москвы и Московской области продолжают не ладить с Конституцией и федеральным законодательством, которым разрешается собственникам и нанимателям жилых помещений вселять как родственников, так и иных граждан в жилое помещение, если такое вселение не нарушит прав и свобод других граждан, для чего и требуется согласие остальных проживающих на жилой площади.
     Ч. обратился в суд с жалобой на решение комиссии по вопросам регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в г. Москве, которая отказала ему в регистрации в квартиру к дальней родственнице. Суд считает, что жалоба подлежит удовлетворению.
     В соответствии с ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ указывается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, регистрация граждан носит уведомительный, а не разрешительный характер. На основании ст. 6 Закона РФ от 25.06.1993 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" гражданин РФ, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме. При этом предъявляются:
     паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина;
     документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия.
     Необходимые документы заявитель предоставил.
     Данное решение суда вынесено на основании норм федерального законодательства, что соответствует статье 76 Конституции РФ (нормативно-правовые акты субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству).
     Еще одним нарушением Конституции столичными и подмосковсными властями является запрещение регистрации по месту жительства граждан на жилую площадь собственников (нанимателей), если размер жилой площади на одного человека в квартире (доме) меньше, чем установленная законодательством норма 12 квадратных метров. Исключение составляют только несовершеннолетние дети, супруг и нетрудоспособные родители собственника или нанимателя (последние абзацы пунктов 2 и 3 рассматриваемых Правил). Данные требования также не соответствуют нормам федерального законодательства и конституционным принципам. Говоря проще, если собственник или наниматель, а также совместно с ними проживающие лица согласны вселить еще одного гражданина на жилую площадь, несмотря на несоответствующий норме размер площади, значит они не считают, что вселением ущемятся их жилищные условия и, напротив, такое ограничение нарушает их конституционные права.

     Немало проблем возникает с регистрацией по месту жительства в столице иногородних граждан и граждан из стран СНГ.
     Нариманбейли Н.Р. обратилась в суд с жалобой на отказ начальника ОВД "Очаково-Матвеевское" в регистрации по месту жительства. Она указала, что квартира принадлежит на праве личной собственности ее супругу, который не возражает против регистрации ее и несовершеннолетней дочери на жилой площади. Решением Никулинского межмуниципального суда г. Москвы, которое судебная коллегия Московского городского суда оставила без изменения, в удовлетворении жалобы отказано на основании того, что собственник иногородний.
     В ст. 6 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрация гражданина по месту жительства определена как уведомительная процедура: гражданин обязан сообщить о перемене места жительства, а орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по месту его жительства не позднее трех дней после подачи документов на регистрацию. Согласно ч. 2 ст. 1 и ст. 8 того же Закона право гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства может быть ограничено только федеральным законом. Но федерального закона, ограничивающего право гражданина на выбор места жительства в г. Москве, не существует, в связи с чем отказ в регистрации заявительницы, являющейся гражданкой РФ, на жилой площади, принадлежащей ее мужу на праве частной собственности, является незаконным.
     Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, не могут служить основанием для ограничения прав и свобод граждан и судами применяться не могут. В связи с этим ссылка суда первой и кассационной инстанций на "Порядок рассмотрения вопросов прописки (регистрации) граждан, проживающих за пределами Москвы и Московской области, прибывающих на жительство в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности" как на основание для отказа в удовлетворении требований Нариманбейли Н.Р. о ее регистрации по месту жительства не может быть признана правомерной (постановление президиума Московского городского суда от 18 февраля 1999 г. по делу N 44г-235).
     Другой пример из судебной практики за 2000 год, касающийся ограничения прав уже иностранных граждан (не единичный случай).
     Комиссия по вопросам регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в г. Москве отказала Л. в регистрации в квартиру, находящуюся в ее собственности по договору купли-продажи, на том основании, что заявительница не является гражданкой РФ. С таким основанием отказа суд не смог согласиться, поскольку постановлением Правительства РФ N 290 от 12.03.1997 года действия Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ распространены на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств - участников СНГ и государств Балтии.
     В соответствии со ст. 27 ч. 1 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Кроме того, регистрация граждан носит уведомительный, а не разрешительный характер. Не имея регистрации, заявитель ограничен в реализации социальных прав по фактическому месту жительства (решение Тверского межмуниципального суда N 729/2000).

     Если вам завещано пусть самое ветхое жилье, вы имеете право им владеть, распоряжаться и регистрироваться в нем.
     Е. обратился в суд с жалобой на действия начальника паспортного управления г. Москвы и комиссии по жилищным вопросам, прописке и выписке граждан при правительстве г. Москвы, ссылаясь на неправомерность отказа в прописке на жилую площадь в Москве, полученную в порядке наследования. Решением Савеловского межмуниципального суда г. Москвы от 13 мая 1997 г. жалоба Е. признана необоснованной. Данное решение оставила без изменения и судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда от 8 августа 1997 г. Однако заместитель председателя Верховного суда РФ в протесте поставил вопрос об отмене постановления президиума Московского городского суда. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ 25 ноября 1997 г. протест удовлетворила, указав следующее.
     Савеловский межмуниципальный суд отказал Евпаку в удовлетворении жалобы, сославшись на то, что жилая площадь, принадлежащая заявителю на праве собственности, находится в доме, который подлежит реконструкции, предусматривающей поэтапный снос жилых домов, и отсутствие регистрации Е. не ущемляет его прав собственника жилого помещения. С данными выводами судебных инстанций согласиться нельзя. В соответствии с ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
     Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года N 713 прописка заменена регистрацией по месту жительства. А согласно ст. 6 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения..." собственник жилого помещения в Москве, избравший его местом своего жительства, должен зарегистрироваться в органах регистрационного учета, а этот орган обязан зарегистрировать его не позднее трех дней со дня предъявления документов.
     В определении СК Верховного суда РФ по этому делу записано: "Отказ в регистрации гражданина по месту жительства на жилой площади, полученной в порядке наследования, по мотиву реконструкции или сноса дома неправомерен".
     Говоря об ограничениях в регистрации по месту жительства, необходимо руководствоваться также постановлением Конституционного суда РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года N 713. В данном постановлении Конституционный суд разъясняет, что право гражданина РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации оно может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
     Так, согласно статье 8 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" данное право ограничивается на территориях с определенным режимом: в пограничной зоне, в закрытых военных городках и административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, а также на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случаях опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.

     Перечисленные основания для ограничений права выбирать место пребывания и жительства сформулированы в названном Законе исчерпывающим образом, и только они могут служить предпосылкой для введения особого, а именно разрешительного учета граждан, который по своему характеру и содержанию отличается от уведомительной регистрации.
     Установление иных, кроме прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка регистрации является нарушением требований Конституции Российской Федерации и федерального закона. Отступление от запрета расширять этот перечень в подзаконных актах, в том числе в актах Правительства Российской Федерации, означает недопустимую легализацию разрешительного порядка регистрации граждан.
     Но, несмотря на рекомендации Конституционного суда, в настоящее время п. 6 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области, утвержденных постановлением правительств Москвы и Московской области 30.03.1999 года N 241-28, содержит запрет на вселение граждан в жилые помещения, если дом (жилое помещение) грозит обвалом, подлежит выселению в связи со сносом, реконструкцией или капитальным ремонтом (с момента принятия правительством Москвы или Московской области, префектами административных округов г. Москвы или главами муниципальных образований Московской области решения о выселении).
     Отказывая в регистрации, комиссия указала, что на основании постановления правительства Москвы N 859 от 10.05.1994 года дом подлежит реконструкции.
     С основанием отказа суд согласиться не может, поскольку постановлением Конституционного суда РФ от 2.02.98 пункт 21 Правил регистрации в пределах РФ и все нормативные акты, воспроизводящие данное положение, отменены (решение Тверского суда N 726/2000).
     Этот пример судебного решения свидетельствует о том, что, осознавая конституционные пробелы в нормативно-правовых актах, издаваемых правительствами Москвы и Московской области, всеми правдами и неправдами пытающихся остановить рост населения столицы, судебные органы в последние годы все чаше основывают свои решения на федеральном законодательстве.

     Конечно, приведенные примеры отказов в регистрации по месту жительства в Москве не являются исчерпывающими, это лишь наиболее часто встречающиеся в судебной практике столичных судов или интересные решения по данной теме.
     Законотворцы Москвы и Московской области, издавая нормативно-правовые акты, ограничивающие конституционное право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства в Москве и Московской области, не позволяют гражданам реализовывать многие другие конституционные права и свободы граждан, тесно связанные с регистрацией по месту жительства, например, право собственности и наследования, право на жилище, труд, охрану здоровья и медицинскую помощь, избирательные права и другие.
     Полагаю, что представленный материал будет интересен не только гражданам, волею судьбы оказавшимся в столице и прошедшим все круги регистрационного ада, но и гражданам других регионов России, так как прописка - не только столичный бич, а законотворцы субъектов Российской Федерации любят перенимать многолетний опыт регистрационных ограничений московского правительства.

Подготовила Елена ЛАТЫНОВА

     Дополнительную информацию можно получить по телефону 351-23-23