Институт системы местного управления в России неоднократно менялся, но проблемы, связанные с ним, остаются неизменными. Беспечное расходование средств, неуважение к закону, коррупция, низкий уровень компетентности чиновников, которые дополняют неповоротливость административной системы, волокита, неразвитые инфраструктура и транспорт, социальная неустроенность и многое другое. Эти характерные черты российской жизни пережили все: разные политические режимы, их лидеров и сторонников, войны, революции, всевозможные инновации и модернизации. Бесспорно, что неурядицы местного уровня являются отражением общероссийских. Ведь регионы - это многоликая Россия в миниатюре.
.jpg)
"Губернаторская власть хуже царской"
Губернаторство в России, появившись при Петре I, насчитывает уже более трех веков как самостоятельный административно-политический институт. До этого обязанности губернаторов исполняли воеводы, которым населенные территории отдавались за верную военную службу в "кормление". В результате областных реформ Петра I и Екатерины II в Российской империи сложилась стабильная система административно-территориального деления и управления, просуществовавшая с небольшими коррективами вплоть до 1917 г. При этом профессионализация государственной службы в России шла медленно. На протяжении XVIII - первой четверти XIX в. чиновниками становились, как правило, лица, близкие к венценосным особам, членам их семьи, влиятельным временщикам-фаворитам и их доверенным лицам.
К 1781 г. было образовано 40 губерний во главе с губернаторами. Под началом наместника (генерал-губернатора), как правило, объединялись две-три губернии. Наместники назначались из числа высших сановников империи, пользовавшихся особым доверием у царицы, и наделялись чрезвычайными полномочиями. Они имели право общего надзора за местным аппаратом управления и суда, были ответственны лишь перед императрицей и Сенатом. В распоряжении наместников находились войска, располагавшиеся на территории наместничества. Губернатор был высшим должностным лицом в губернии, объединявшим в своих руках всю полноту административной, судебной и финансовой власти. С одной стороны, он назначался высочайшим указом и являлся представителем центральной власти, с другой - губернатор, будучи администратором крупной территории, должен был заботиться о ее благополучии и процветании. Наместничество было своеобразной административной надстройкой над губерниями, средством оперативного вмешательства верховной власти в местные дела.
Генерал-губернатору в этой управленческой конструкции отводилась роль стратега-куратора: он не занимался рутиной, а обеспечивал "правильную линию" развития региона. На губернатора же возлагались тактические задачи управления вверенной территорией. И все было бы хорошо, если бы не частые конфликты между генерал-губернаторами и губернаторами на почве споров о разграничении властных полномочий. А происходили они из-за размытой формулировки закона, в тексте которого не было конкретных инструкций, как следовало действовать двум высшим чиновникам на местах в случаях спора и административных коллизий. Это вносило особый колорит в систему местного администрирования, порождало каскад взаимных доносов в Центр, громких и скандальных отставок, судебных разбирательств.
Управленческая неразбериха была оправданием административных неудач, неразрешимых хозяйственных проблем, социальной неустроенности, а заодно крайне благоприятствовала коррупции и мошенничеству с казенными деньгами. Конечно, подобная картина развития регионов несколько усреднена: в разные периоды при разных губернских начальниках эти обстоятельства имели неодинаковый уровень выраженности и интенсивности. Зачастую они уравновешивались действиями энергичных и толковых губернаторов-подвижников, неравнодушных к проблемам российской провинции. Одним из таких ярких управленцев был знаменитый поэт Гавриил Романович Державин. В правление Екатерины II он в течение почти четырех лет дважды исполнял функции губернатора: в 1785 г. в Олонецкой губернии (современная Карелия) и в 1786-1788 гг. в Тамбовской губернии.
"И чтоб ни знатность вельмож, ни сила богатств совести и правды не помрачали"
Деятельность Державина-губернатора - пример успешного сочетания двух типов управления: антикризисного и просветительского. В обоих случаях он "подымал" регионы либо с нуля (основал Олонецкую губернию), либо в условиях крайней их запущенности, как это было на Тамбовщине. Культура и просвещение вверенных ему губерний также находились в упадке и требовали внимания.
Основными задачами административной деятельности Державина стали обеспечение своевременного сбора налогов, погашение недоимок по казенным сборам, проведение рекрутских наборов, организация поставок продовольствия в столицу и армию, развитие транспортной инфраструктуры губернии, благоустройство уездных городов и сельских поселений, организация слаженной работы казенных учреждений, обеспечение социальной стабильности, правопорядка и борьба с преступностью, а также культурное и религиозное просвещение провинции. Помимо перечисленных были и негласные функции: поддержание мирного сосуществования различных групп местного политического истеблишмента и эффективное взаимодействие с центром.
Все эти ответственные задачи губернатор должен был выполнять, располагая лишь скудным центральным финансированием и местным бюджетом, и зачастую испытывая кадровый голод. В Петрозаводске чиновниками в губернском аппарате были мало-мальски знавшие грамоту дети и подростки 10-12 лет1. Вдобавок работать приходилось в условиях конфликта с прямым начальством в лице генерал-губернаторов Т.И. Тутолмина и И.В. Гудовича по вопросам разграничения полномочий и субординации, и периодически повторявшихся стычек с местными коррумпированными дворянскими и купеческими элитами. Несмотря на все это, Державин преуспел. В Олонецкой губернии, в непроходимых тундровых лесах, он основал город Кемь, открыл первую больницу и аптеку, благоустроил Петрозаводск, решал проблемы, связанные с переделом земель государственных крестьян, обеспечивал стабильные рекрутские наборы; разбирал многочисленные жалобы местного населения, составил топографическое и этнографическое описание губернии, написал административные уставы и правила для местных казенных учреждений2.
В Тамбовской губернии он значительно усовершенствовал делопроизводство и механизм управления, повысив их оперативность. Для казенных ведомств приобрел в столице сборники законов, указов и распоряжений (до этого в присутственных местах их попросту не было), упорядочил сбор недоимок, ввел градостроительные планы с прямыми, мощеными и освещенными улицами, провел межевание земель, наладил систему продовольственного снабжения тамбовских воинских частей, расширил систему запасных хлебных магазинов на случай голода, сократил судебную волокиту, привел в надлежащее состояние тюрьмы, составил первые достоверные карты Тамбовского наместничества, основал типографию, театр, народные училища3. Мало, кто знает, что Державин способствовал также устройству на территории Тамбовского Казанского монастыря резиденции тамбовского епископа Феодосия (Голосницкого)4.
При этом Державин успел реализовать лишь небольшую часть задуманного. В Олонецкой губернии он составил объемный свод предложений по усовершенствованию местного управления и улучшению провинциальной жизни. В него вошли проекты регулирования делопроизводства и служебной дисциплины, увеличения поступлений налогов от предоставления частным лицам права пользования казенной землей или осуществления ими какого-либо промысла. А также предложения по расширению сети запасов хлеба и зерна за счет улучшения логистики, по разработке соляных месторождений, драгоценных металлов, по привлечению иностранных специалистов в менее развитые отрасли отечественного хозяйства5.
Столь же амбициозные планы Гавриил Романович вынашивал и в Тамбовском крае. Он предлагал интенсифицировать судоходство для успешной торговли и бесперебойного обеспечения населения продовольствием, а при строительстве судов экономить древесину. Также губернатор хотел расширить сеть почтовых контор для доставки в уезды необходимых для торговли разменных денег и жестче бороться с преступностью и мздоимством. Свою миссию правителя губернии Державин видел в неуклонном соблюдении закона "и чтоб ни знатность вельмож, ни сила богатств совести и правды не помрачали и не притесняли бы бедность и невинность разных дел проволочками, привязками и нападками". Он разрешал людям любого сословия обращаться к нему лично даже в нерабочее время с жалобами на притеснения и обиды со стороны чиновников, и считал, что отношение к таким просьбам должно быть максимально чутким.
"Он привык свято отправлять возложенную на него должность"
Постоянным препятствием для Державина-губернатора была вековая коррупция на местах, с которой он всегда последовательно боролся. Так, он столкнулся с фактом тотальной коррумпированности чиновников всех уровней и рангов в Каргополе, куда пришлось специально командировать судью из губернского города для расследования дела о взятках. Все местные чиновники оказались под судом, и расследовать это дело попросту было некому. Державин осуждал и кумовство, открыто обвиняя Тутолмина в покровительстве губернским чиновникам, совершавшим махинации при строительстве казенных зданий. Генерал-губернатор "не замечал" непорядков, сам нарушал законы, нередко составлял "черненные своей рукой судебные приговоры", исполняемые впоследствии.
Настоящим врагом вороватого чиновничества для тамбовского дворянства Державин стал после того, как раскрыл мошенничество купца Матвея Бородина - местного плута и деляги. Купец, пользовавшийся у генерал-губернатора репутацией "верного капиталиста" и "заручившийся" поддержкой всех высших губернских чиновников, проворачивал многомиллионные аферы с казенными деньгами, выделенными для городского строительства и содержания питейных промыслов. Особенно громкий коррупционный скандал был связан с угрозой срыва поставки продовольствия в армию по поручению светлейшего князя Григория Потемкина. Державин, выйдя за рамки своей компетенции, исполнил заказ для армии и попутно вскрыл колоссальные хищения в губернской казне. Им были обнаружены 32 коррупционных преступления. Самыми грубыми из них были содержание приходно-расходных книг без шнура, печати и подписей, исправления и подчистки в них; хранение казенных денег в помещениях без замка и охраны; выдача казенных денег частным лицам без расписок, долг по которым, естественно, не возвращался; сокрытие от казны собранных штрафов; несоответствие между суммами наличных денег и записанных в журналах. Общая сумма хищений составила почти 400 тысяч руб.
Несмотря на интриги и многочисленные слухи о смерти губернатора, Державин намеревался бороться с тамбовским чиновничеством до конца. В одном из архивов сохранилась анонимная записка 1788 г. под названием "Причины, по коим Державину желалось бы быть по-прежнему в Тамбове". Скорее всего, ее авторство принадлежало самому губернатору. В записке были перечислены доводы в пользу открытия народных училищ, стоявших на втором месте после петербургских, расследования хищений казенных денег, улучшения поставок хлеба в столицу и подвоза леса и камня для строительства казенных зданий в Тамбове. Среди личных причин остаться в Тамбове автор называл экономию бюджета, так как частые переезды требовали больших затрат. Державин разумно обращал внимание на то, что энергии на подобные мероприятия у нового губернатора В.С. Зверева, который был на 20 лет его старше, явно не хватит.
Гавриила Романовича не пугали преследования со стороны генерал-губернатора, которые всячески отравляли его пребывание в Тамбове и создавали служебные трудности, поскольку "он привык свято отправлять возложенную на него должность, и готов всегда за оную ответствовать". Он также опровергал стремление поквитаться с местным дворянством, доставившим ему "личные огорчения", подчеркивая, что всех недобросовестных чиновников должен был судить только суд. В качестве последнего довода Державин предлагал провести опросы среди дворянства и простого народа о том, желают ли они, чтобы губернатор оставался на посту. В качестве поручителей он называл знатных вельмож, имения которых располагались в Тамбовской губернии6.
Однако обращение Державина к Сенату как "хранилищу законов, блюстителю государственных интересов, от которого истекает правосудие и порядок", в связи с коррупционными делами осталось без ответа7. Недоброжелатели губернатора-поэта не дремали. Более того, он был отрешен от должности и отдан под суд за превышение губернаторских полномочий. И только благодаря заступничеству Потемкина ему удалось избежать осуждения и ссылки.
"Злоупотребления помалу делаются обычаем, а обычай - законом"
Недолгое присутствие Державина - обличителя чиновничьих злодейств и притеснений, требовательного и принципиального администратора - во главе Олонецкой и Тамбовской губерний оставило глубокий след в памяти современников и потомков. Он действовал продуманно, адекватно обстоятельствам и духу времени, его предложения были разумны и при должных условиях принесли бы большую пользу населению. Нельзя не заметить напор, энергию, прямолинейность при воплощении задуманного, что мешало служебным и личным отношениям с начальством и подчиненными. Некоторые предложения опережали свое время, поэтому не могли найти должного понимания и поддержки. Так, создание негосударственных запасных хлебных магазинов произошло лишь после отмены крепостного права. Успехи Державина-управленца не остались незамеченными: Державин был награжден орденом Святого Владимира 3-й степени.
Избранный стиль поведения Державин не корректировал в зависимости от обстоятельств и людей. Он бросал вызов системе и отчаянно ей сопротивлялся. В неравной борьбе с корыстолюбивым чиновничеством Державин проиграл. В столице прекрасно знали о творившихся по всей России злоупотреблениях, но предпочитали их не замечать. Власть понимала, что пришедшие на место осужденных казнокрадов окажутся не лучше. Да и где было взяться огромному количеству честных чиновников: бюрократическая машина империи испытывала кадровый дефицит, и при замещении должностей было не до этики и морали.
"Злоупотребления помалу делаются обычаем, а обычай - законом", - предостерегал Державин. Конечно, не стоит идеализировать поэта, ставшего губернатором. Он был человеком своей эпохи, личностью сложной и противоречивой, но его принципиальность, бескорыстие, приверженность закону, столь редкие и по сей день человеческие и профессиональные качества, заслуживают уважения.
- 1. Эпштейн Е.М. Г.Р. Державин в Карелии // Север. 1985. N 8. С. 106-112; Гольденберг М.Л. Г.Р. Державин - основатель государственной службы в Олонецкой губернии // Державинский сборник-2010/ Отв. ред. О.П. Лурье, М.Л. Гольденберг. Петрозаводск, 2010. С. 26-36.
- 2. Левенштейн О.Г. Державин. Государственная деятельность (1784-1796 гг.) Казань, 2008.
- 3. Мещеряков Ю.В. Гавриил Романович Державин. Тамбовский период деятельности (1786-1788 гг.). Тамбов, 2006.
- 4. РГИА. Ф. 1400. Оп. 1. Д. 696. Л. 1-9 об.
- 5. Цинцадзе Н.С. Г.Р. Державин: на службе у трех императоров. Ч. 1. Государственная деятельность в царствование Екатерины II. Тамбов, 2014.
- 6. РГИА. Ф. 1400. Оп. 1. Д. 702. Л. 1-5.
- 7. РГИА. Ф. 1400. Оп. 1. Д. 707. Л. 48-52.