Госконтроль за бизнесом в России будет ослаблен

В Московской области при проверке ветклиники были обнаружены биоотходы массой 300 г, что формально нарушает правила убоя животных и заготовки продуктов животноводства. Сумма штрафа - 700 тыс. руб. Такое наказание сравнимо с санкциями, применяемыми к крупному мясокомбинату, закопавшему в землю несколько тонн испорченного мяса.

В Послании Федеральному Собранию глава государства Владимир Путин заявил о необходимости избавить бизнес именно от такого контроля: "Отслеживать ситуацию нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений. Проверяющих органов так много, что если каждый из них хоть один раз придет - все, можно любую фирму закрывать. Правительство в 2015 году должно принять все необходимые решения по переходу к такой системе, системе ограничений, что касается проверок", - сказал глава государства.

По данным Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" (НИУ ВШЭ), в России сегодня существует 143 вида контроля, при этом их единый перечень отсутствует, действует более 3 тыс. нормативных технических документов, изданных до 1990 г. Такие данные содержатся в новом аналитическом докладе НИУ ВШЭ по вопросам регулирования контрольно-надзорной деятельности. До сих пор продолжают действовать требования, акты, принятые органами или организациями СССР и РСФСР, которые никогда официально не публиковались, они издавались в виде книг и не были переизданы.

Непосредственно в исполнении надзорных функций занято до 30% федеральных государственных гражданских служащих, а если учитывать также деятельность по выдаче многочисленных сопутствующих разрешений и согласований, то эта оценка возрастает до 80-90%.

Сегодняшняя система контрольно-надзорной деятельности, по разным оценкам, "стоит" российской экономике от 1,5% (по оценкам НИУ ВШЭ, 2011) до 7,5% ВВП (по оценкам "ОПОРЫ России", 2013).

В 2010-2011 гг. Владимиром Путиным утверждено 19 распоряжений правительства РФ с детальными планами мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций в отдельных сферах. Однако по состоянию на сентябрь 2014 года эти планы выполнены в части утверждения нормативных правовых актов только на 60%, а по некоторым сферам (сельское хозяйство, связь, рыболовство) - всего на 25-30%.

Причина избыточного контроля кроется в отсутствии связи между рисками нанесения вреда в результате деятельности хозяйствующего субъекта и режимом контроля. Ларек и завод проверяются с одинаковым пристрастием. Возникает либо избыточный контроль в отношении одних субъектов, либо неполноценный контроль в отношении других. НИУ ВШЭ разработан проект Концепции федерального закона о государственном контроле в РФ, которым предлагается сделать упор на наиболее опасные объекты и проверять их чаще, а средние и малые компании с минимальным уровнем риска освободить от частых визитов контролеров.

"Основной подход - это мобилизация ресурсов контрольно-надзорных ведомств на контроль только действительно опасных объектов, при снижении и ликвидации контроля там, где риски минимальные. Риск-ориентированный подход позволяет ранжировать объекты по степени потенциального риска и выбирать инструменты, глубину контроля для каждого уровня риска", - рассказывает один из авторов доклада, директор по экспертно-аналитической работе Высшей школы экономики Андрей Жулин.

Интенсивность контроля должна зависеть от риска причинения вреда жизни, здоровью, окружающей среде, имуществу, безопасности в результате деятельности хозяйствующих субъектов. Чем больше риск, тем больше внимания контролирующих органов. Для этого необходимо выделять типы подконтрольных объектов высокого или особого риска (например, атомные станции, нефтеперерабатывающие или химические заводы). Для особо опасных объектов можно ужесточить регулирование по сравнению с действующим режимом. И наоборот, контроль над объектами среднего и низкого уровня риска необходимо упростить, например, отменить плановые проверки, сократить время проведения проверок, облегчить предъявляемые требования, использовать негосударственные формы контроля и т.д. А поскольку таких объектов больше, то реализация этого принципа приведет к сокращению масштабов контрольно-надзорной деятельности.

"Контроль всегда был, есть и будет. Вопрос в том, какие цели достигаются с его помощью. Я думаю, что тема риска как одного из возможных критериев частоты проведения проверок довольно интересна", - считает Ирина Рождественская, заместитель директора Юридической группы "Яковлев и Партнеры". По мнению эксперта, с помощью типов риска есть шанс выработать объективные критерии, которые помогут определить необходимую частоту проверок.

В качестве примера внедрения риск-ориентированного подхода НИУ ВШЭ приводит российский опыт Ростехнадзора, в котором после разделения объектов по уровням риска количество проверок снизилось на 15%, а количество проверок с выявлением нарушений возросло на 15%. Переход к оценке рисков при определении параметров контроля может серьезно сократить расходы государства на контрольную деятельность. По прогнозам экспертов, риск-ориентированный подход позволит снизить на 40% количество проверок, на 30% - количество контролеров, на 20% - расходы государства.

В ряде случаев возможно передать контроль за объектами среднего и низкого риска на уровень субъектов Федерации. Передавать необходимо только полномочия, по которым выделены ресурсы и проработан мониторинг исполнения передаваемых полномочий. Для этого в 2015 году НИУ ВШЭ предлагает организовать в "пилотном" режиме работу с 5-7 федеральными контрольными органами, на которые приходится около 70% всех проверок в стране (МЧС, Роспотребнадзор, ФНС России, Ростехнадзор, Роструд, МВД России, Россельхознадзор).

НИУ ВШЭ предложено реальное решение, которое работает на устранение обозначенных главой государства проблем избыточного контроля. Оно позволяет снизить число проверок в целом и максимально освободить от них компании, риски причинения вреда которыми ничтожны. Однако эксперты готовы рассказать и о недостатках предложенного механизма модернизации контрольно-надзорной деятельности.

"Предлагаемое изменение принципов проверок (разделение компаний на группы по риску причинения вреда) не сократит масштаб контрольно-надзорной деятельности, оно просто изменит предмет споров с проверяющими, - считает Роман Речкин, старший партнер Группы правовых компаний "Интеллект-С". - Если сейчас проверяемые компании оспаривают законность проведения самой проверки, то после введения "групп риска" оспаривать бизнес будет уже обоснованность отнесения компании к той или иной "группе риска". Если в отношении опасных производственных объектов подобное разделение на группы (классы опасности) введено федеральным законом, то в отношении всех остальных объектов отнесение их к определенной группе риска вряд ли будет бесспорным". В итоге основная нагрузка ляжет на суды, которые должны будут найти решения спорным ситуациям.

К тому же предложенный метод вызовет еще множество дискуссий. К примеру, насколько опасной может быть работа в обычном офисном помещении? "Казалось бы, офисная деятельность должна относиться к группе самого низкого риска. Но в здании, к примеру, есть электрические провода, опасные для человека. Кроме того, в нем возможен пожар, который также может повлечь человеческие жертвы", - отмечает Роман Речкин. Поэтому оставлять такие объекты вовсе без контроля крайне опасно, а это уже повышает категорию риска.

Кроме того, у предложенного механизма очень высокая коррупционная составляющая. "Показательно, например, предлагаемое ВШЭ разделение судов на "судно высокого риска" (более 50 баллов) и "судно стандартного риска" (21-50 баллов), одно от другого отделяет всего лишь 1 балл, который присваивается или не присваивается судну чиновниками", - говорит Роман Речкин. Поскольку отнесение объекта к той или иной "группе риска", а следовательно, и частота проверки объекта зависит от конкретного человека, у предпринимателя возникает соблазн воздействовать на решение чиновника.