Поделиться
На протяжении года в российском авиационном сообществе ведется серьезный разговор о необходимости совершенствования государственной системы обеспечения безопасности полетов. Проведен ряд знаковых мероприятий на эту тему: "круглый стол" Союза транспортников России "О государственной политике в области обеспечения безопасности полетов", заседание Комиссии по транспорту и транспортной инфраструктуре Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), конференция Российской ассоциации эксплуатантов воздушного транспорта (АЭВТ) "Безопасность авиатранспортного комплекса", заседание Общественной палаты РФ с повесткой "Состояние безопасности полетов в гражданской авиации".
Авиационные специалисты страны практически едины в своем мнении: назрела необходимость в реорганизации государственной системы управления гражданской авиацией для соответствия современным требованиям обеспечения безопасности полетов. Эта необходимость связана и с "внутренними" требованиями дальнейшего развития российского воздушного транспорта, и с реализацией 19-го приложения к Чикагской Конвенции о международной гражданской авиации "Управление безопасностью полетов", и с предстоящей в ноябре этого года проверкой ИКАО состояния государственной системы безопасности полетов в нашей стране.
В последние годы акцент в деятельности мировой гражданской авиации сдвинулся от технических параметров и "человеческого фактора" в сторону организационно-структурных и управленческих методов обеспечения безопасности полетов. Безотказное воздушное сообщение становится главным приоритетом и основной ответственностью государственных органов, регулирующих деятельность гражданской авиации. Не случайно в ходе реорганизации в 2002-2004 гг. Объединенная европейская авиационная администрация (JAA) была преобразована в Европейское агентство по безопасности полетов (EASA), а главным приоритетом деятельности основного авиационного органа США - Федеральной авиационной администрации (FAA) - стало именно обеспечение безопасности полетов. Российская и американская системы управления гражданской авиацией внешне весьма схожи. И это вполне логично: обе страны имеют федеративное устройство, обладают значительной по размеру территорией, характеризуются схожими демографическими параметрами, работают в условиях рыночной экономики.
Результатом проведенной в России в 2004 году административной реформы стала система управления гражданской авиацией, включающая в себя соответствующий департамент министерства транспорта, Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) и авиационное управление надзорного органа - Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). Такая структура действительно похожа на американскую, состоящую из министерства транспорта (DoT), Федеральной авиационной администрации (FAA) и органа по расследованию авиационных происшествий (NTSB). Однако, в России сохранился ряд "исторических" отличий, возникших в ходе поистине драматического перехода от советского административно-хозяйственного уклада к рыночной экономике капиталистического типа. Понятно, что каждая страна имеет свои особенности, что отражается и в структуре системы государственного управления. Однако, и рекомендации Международной организации гражданской авиации (ИКАО), и элементарный здравый смысл говорят о том, что определенные функциональные связи должны обеспечиваться вне зависимости от того, как структурно организовано государственное управление такой сложной отраслью, как гражданская авиация. Вся история развития общества свидетельствует о том, что система госуправления скорее всего не очень эффективна, если ее отдельные элементы, например, проверяют сами себя или выполняют поставленные задачи, не имея на это необходимых полномочий или ресурсов. И не важно, было ли это в Древнем Китае, наполеоновской Франции или в современной России.
Сравнение систем управления гражданской авиацией России и США представляется вполне уместным. США такая же великая авиационная держава, как и Россия, демонстрирует впечатляющие результаты деятельности в области гражданской авиации - как по объему, так и по качеству. Более того, на протяжении всей столетней истории авиаторы России и США с уважением заимствовали друг у друга все то лучшее, что могла предложить каждая из стран.
Министерство транспорта США отвечает за исполнение всех "экономических" функций в области воздушного транспорта. Миссия министерства: "служить стране, гарантируя работу быстрого, безопасного, эффективного, доступного и удобного транспорта, удовлетворяющего жизненным национальным интересам и повышающего уровень жизни населения сегодня и в будущем".
Российское министерство транспорта отвечает за формирование политики в области воздушного транспорта, но делегировало большинство "экономических" полномочий и оказание государственных услуг в Росавиации и Ространснадзоре.
В сравнении с американской NTSB российский Ространснадзор выполняет значительно большее число функций. Например, осуществляет надзор за соблюдением законодательства РФ о гражданской авиации авиационными предприятиями и организациями, юридическими и физическими лицами, выполняющими и обеспечивающими воздушные перевозки, авиационные работы и услуги. Также осуществляет надзор за соблюдением действующих норм и правил, ведет мониторинг состояния безопасности полетов в гражданской авиации, в сфере организации использования российского воздушного пространства, аэронавигационного обслуживая. Ространснадзор, кроме этого, оказывает целый ряд государственных услуг по лицензированию транспортной деятельности и организаций технического обслуживания и ремонта авиационной техники.
Однако, Ространснадзор не проводит расследований авиационных происшествий - главной и, по сути, единственной задачи своих американских коллег. Функции расследования авиационных происшествий в России "исторически" разделены и делегированы другим ведомствам: инциденты расследует Росавиация, а авиационные происшествия - межгосударственный авиационный комитет (МАК).
Официальная миссия NTSB - "независимо "продвигать" безопасность на транспорте" (Independently Advancing Transportation Safety). Более понятным языком: единственная цель NTSB - определение вероятных причин авиационных происшествий. Ведомство в полном объеме производит расследование катастроф и авиационных происшествий. По результатам расследований разрабатываются рекомендации, которые направляются для реализации в FAA и производителям авиационной техники. Внедрение этих рекомендаций в практику призвано предотвращать в будущем подобные происшествия.
Кроме того, NTSВ ведет собственные исследования, направленные на повышение безопасности на транспорте. Важной функцией этого ведомства также является координация выделения ресурсов федерального правительства для помощи пострадавшим в транспортных происшествиях. Так как NTSB занимается исключительно расследованием происшествий на транспорте, штат ведомства небольшой: примерно 400 сотрудников, размещенных в штаб-квартире в Вашингтоне и трех региональных отделениях.
Независимость расследований гарантируется тем, что NTSB не подчиняется министерству транспорта, а действует на основании мандата Конгресса США, и напрямую отвечает за свою деятельность перед президентом страны. В этом состоит еще одно принципиальное отличие NTSB от российского Ространснадзора, которая входит в структуру министерства транспорта.
Американская Федеральная авиационная администрация (FAA) является полномочным органом гражданской авиации страны и отвечает исключительно за обеспечение безопасности полетов. В практическом смысле это работы по сертификации авиационной техники, авиакомпаний, учебных заведений гражданской авиации, наблюдение за операционной деятельностью коммерческих авиакомпаний и других эксплуатантов авиационной техники. Основной рабочей силой FAA, ее "золотым" фондом являются инспекторы FAA, которые проверяют на соответствие требованиям все субъекты воздушного транспорта. Число инспекторов достигает 4000 человек. Требования к их квалификации очень высокие: все они обладают большим опытом реальной летной работы и должным образом подготовлены для выполнения инспекционных программ.
Российское Федеральное агентство воздушного транспорта выполняет большое число функций по регулированию деятельности гражданской авиации и предоставлению государственных услуг в этой сфере, однако, не обладает всей полнотой власти в области обеспечения безопасности полетов, и как следствие, не может нести полную ответственность за состояние дел в этой области.
Особую часть деятельности Росавиации составляют учебные заведения гражданской авиации, которые организационно входят в его структуру. Это классическая ситуация, когда ведомство само сертифицирует учебные заведения, финансирует, организует их работу, проверяет качество их деятельности.
Концентрация функций создания и поддержания государственной системы обеспечения безопасности полетов в едином полномочном органе гражданской авиации является насущной необходимостью. Освобождение Росавиации от ненужных "экономических" функций, которые могут быть сосредоточены в министерстве транспорта, позволило бы сформировать на базе Росавиации единый полномочный федеральный орган исполнительной власти в области гражданской авиации, поручив ему представлять Россию в этой сфере. Такое агентство могло бы со всей полнотой отвечать за разработку и реализацию государственной программы безопасности полетов.
Вторым важнейшим элементом реорганизации системы государственного управления безопасностью полетов должна бы стать консолидация на базе Ространснадзора функций организации и проведения расследований авиационных происшествий, анализа результатов расследований и выработки соответствующих рекомендаций для всех субъектов авиационно-транспортной отрасли.
При этом необходимо отметить, что данные действия соответствуют требованиям ИКАО, в соответствии с которыми государство эксплуатанта принимает законы, позволяющие регулировать деятельность гражданской авиации, и обеспечивает их выполнение через посредство ведомства гражданской авиации (ВГА), созданного для этой цели. Законодательство наделяет полномочный орган правом выполнять обязанности государства по осуществлению контроля. Законодательство предусматривает подготовку правил, проведение сертификации и осуществление постоянного надзора за деятельностью эксплуатантов и устранение выявленных полномочным органом проблем в области безопасности полетов.
Проведение такой "тонкой настройки" системы управления гражданской авиацией позволило бы без масштабных реорганизаций и перестроек существенно повысить качество государственной системы обеспечения безопасности полетов в соответствии с современными представлениями и лучшими мировыми практиками.