Поделиться
Готовится ко второму чтению федеральный закон о ГЧП, недавно был принят ряд поправок в концессионное законодательство, в большинстве регионов приняты собственные региональные законы о ГЧП и уже ряд проектов находятся в стадии реализации. В ходе обсуждения развития законодательной базы необходимо учесть интересы кредиторов, которые играют важную роль в финансировании проектов ГЧП.
У ЕБРР накоплен широкий опыт успешной реализации проектов ГЧП в странах Восточной и Центральной Европы, который подтверждает, что хорошо структурированные проекты государственно-частного партнерства являются эффективным механизмом развития инфраструктуры, особенно в условиях бюджетных ограничений. Привлечение частного сектора позволяет не только использовать внебюджетное финансирование, но и помогает благодаря рыночному подходу добиваться завершения проекта в срок и в соответствии со сметой, а также позволяет обеспечить эффективную эксплуатацию и поддержание технического состояния активов в течение всего жизненного цикла проекта. И ЕБРР как банк развития, в мандат которого входит содействие развитию частного сектора и рыночных отношений, заинтересован поддерживать расширение применения модели ГЧП в российских регионах и в разных секторах инфраструктуры.
На что банкиры обращают внимание, анализируя проекты ГЧП и принимая решение об участии в проекте в качестве кредитора?
- Поддерживают ли реализацию проекта федеральные и региональные власти - без политической воли сложные проекты ГЧП невозможно эффективно запустить и реализовать;
- Насколько проект экономически эффективен и хорошо структурирован, и в данном случае, конечно, важна роль опытных консультантов, которые могут помочь публичной стороне наилучшим образом структурировать проект;
- Проведен ли конкурс по выбору частного партнера в соответствии с наилучшими стандартами с точки зрения прозрачности и состязательности;
- Справедливо ли разделение рисков между частной и публичной стороной, и достаточна ли поддержка публичной стороны тех проектов, которые не могут достичь окупаемости за счет платежей пользователей;
- Защищены ли интересы кредиторов с помощью соответствующего обеспечения и через обязательства публичной стороны в рамках прямого соглашения с кредиторами.
Хотелось бы отметить ряд существенных моментов с точки зрения интересов кредиторов. В законе важно предусмотреть возможность предоставления разных форм финансовой поддержки со стороны публичного партнера, включая в том числе инвестиционные гранты, гарантии минимальной доходности, платеж за доступность, так как во многих случаях денежных потоков за счет платы потребителей за услуги недостаточно для обслуживания долга и возврата инвестиций. Для кредиторов также принципиальное значение имеют обязательства публичной стороны по компенсации вложений в строительство актива при досрочном расторжении соглашения. Эти положения о возможности оказания разных форм финансовой поддержки должны найти отражение не только в законе о ГЧП, но также и в Бюджетном, Налоговом, Земельном кодексах, чтобы у инвестора и кредитора была уверенность в том, что публичная сторона сможет выполнить свои обязательства и не будет ограничена трехлетним бюджетным циклом. Для кредитора большое значение имеет возможность получения надежного пакета обеспечения кредита, включая залоги банковских счетов и прав по концессионному соглашению, что требует дальнейшего реформирования залогового законодательства. А с точки зрения процесса разрешения споров международный кредитор ценит возможность привлечения независимого инженера и обращения в международный арбитраж, если споры невозможно решить в досудебном порядке.
Особое значение имеют положения о прямых соглашениях в предлагаемом проекте закона о ГЧП. Прямое соглашение должно предусматривать права кредитора на прямое управление проектом и на замену частного партнера, в случае если он не выполняет своих обязательств по проекту. Возможность прямого управления и замены частного партнера позволяет обеспечить непрерывность реализации проекта и избежать выплаты публичной стороной значительных сумм компенсации при расторжении соглашения ГЧП. При этом кредитная организация должна иметь возможность самостоятельно выбирать заемщика, соответствующего ее требованиям, и провести такую замену в оптимальный срок, чтобы не прерывать реализацию проекта, и в этой связи замена только после проведения нового конкурса для кредиторов неприемлема.
Крайне важно избежать риска чрезмерного регулирования деталей. Закон о государственно-частном партнерстве должен носить по возможности рамочный характер, так как для реализации проектов в разных отраслях и регионах требуется сохранение гибкости и возможности использования разных структур, конечно, при соблюдении существенных принципов, определенных законом. Также необходимо, чтобы новый закон предусмотрел правопреемственность существующего регионального законодательства, и его принятие не привело бы к прекращению уже начатых проектов.
Отрадно, что значительные усилия предпринимаются для развития законодательной базы ГЧП и уже реализуются успешные проекты. На основе положительных примеров международной и российской практики важно расширять применение модели ГЧП в разных секторах, особенно в регионах, для ускоренного развития инфраструктуры и в конечном счете для повышения качества услуг, предоставляемых населению.
Наталия Ханженкова,
управляющий директор ЕБРР по России