Поделиться
Увольнять губернаторов за банкротство региона или нет? Вот в чем вопрос. Но в отличие от Шекспира, он не вечный. И дать ответ нужно в ближайшее время.
На расширенной коллегии Минфина Антон Силуанов предложил отправлять в отставку глав регионов, где происходит рост кредиторской задолженности, а администрация не справляется со своими финансовыми обязательствами.
По словам министра, если губернатор довел регион до банкротства - это серьезное основание для его отставки. Причем, по его же мнению, в целом сложившаяся в России система межбюджетных отношений соответствует общепринятым в мире базовым требованиям. Но они не всегда соблюдаются. В последние годы, наоборот, произошло их размывание, увеличилось количество решений, принимаемых на федеральном уровне, приводящих к росту расходов субъектов Российской Федерации.
В ситуации "РГ" разбиралась вместе со своим экспертом - советником Института современного развития Никитой Масленниковым.
РГ: А разве у нас сегодня есть регионы-банкроты?
Масленников: Стоит напомнить, что официально такого правового статуса, как регион-банкрот, в России нет. Но существует предусмотренная законодательством возможность введения режима временной администрации. Впрочем, таких случаев я в последние годы не припоминаю. Хотя можно констатировать, что некоторые субъекты Федерации находятся на грани банкротства. Но здесь крайне важны критерии причин, а они довольно сильно размыты.
На мой взгляд, нужно, например, оценивать состояние региона по динамике инвестиций. Только за 2011 год значительное сокращение притока капитала отмечается в 19 регионах из 83.
Также следует посмотреть уровень необеспеченных расходных обязательств. И здесь наглядным показателем является рост региональных долгов. Если взять период за 2009-2011 годы, то мы увидим, что количество должников выросло более чем в пять раз. Это достаточно серьезный показатель и уже второй тревожный звонок. Таким образом, если исходить даже из этих двух критериев, то получается, что примерно четверть всех регионов находится на грани банкротства. Но это, повторю, экспертная оценка.
РГ: Что еще может привести регион к банкротству?
Масленников: Прежде всего, это чрезмерные расходы, избыточные заимствования на внутреннем долговом рынке, отсутствие работы по повышению инвестиционного климата.
Кроме того, стоит отметить еще очень важную причину, которая подталкивает регион к банкротству - это растущее иждивенчество. Оно выражается в постоянных просьбах о поддержке федерального уровня. Это стало особенно распространено после кризиса. Однако федеральная поддержка очень часто вытесняет действия, необходимые для правильного развития региона.
Проще говоря, зачем самим напрягаться, если "большой брат" поможет.
РГ: Всегда ли именно губернатор и сам регион виноваты в том, что его дела движутся к банкротству?
Масленников: Конечно, не всегда все нужно списывать на губернатора. Есть факторы, которые от него не зависят. Это, например, мировой кризис, демографическая ситуация или слабая миграция рабочей силы. Также играет свою роль и само назначение губернаторов. Бывает, на места приходят люди, которые плохо понимают задачи и возможности региона. Отсюда возникают проблемы в работе, а также не складываются отношения с местной элитой и бизнесом.
РГ: Так все-таки, надо увольнять губернаторов за банкротство или достаточно введения режима временной администрации?
Масленников: Я бы рассматривал введение временной администрации как исключительную меру. Например, при необходимости ликвидации последствий крупных природных катастроф. Тут, конечно же, без поддержки федерального центра не обойтись.
А вообще я не сторонник идеи, предложенной Минфином. Тут есть свои риски. Федеральный центр замкнет на себе решение всех проблем, скопившихся в том или ином регионе. Таким образом, это демотивирует местную элиту и бизнес. И как я уже говорил, регионы станут иждивенцами.
РГ: Агентство Standard & Poor's прогнозирует ухудшение финансовых показателей большинства российских регионов в ближайшие годы. И предупреждает, что в скором времени ожидается увеличение разрыва между "бедными" и "богатыми" территориями. Вы согласны с таким прогнозом?
Масленников: Агентство дает справедливую оценку, но при одном допущении - речь идет о сохранении статус-кво. И чтобы изменить этот статус-кво, нам необходимо реализовать идею реформирования межбюджетных отношений.
И если мы это сделаем, то через четыре года будем иметь позитивную динамику развития регионов в России. Но чтобы это произошло в 2015 году, необходимо в бюджет 2013 года занести все принципы реформирования. Хочу напомнить, что именно 2011 год стал началом такой крупной структурной реформы в отношениях между федеральным центром и регионами. Подготовлена законодательная основа для создания системы региональных дорожных фондов. А это увеличение финансового потока в регионы.
Предоставлена финансовая помощь из федерального бюджета на поддержку региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. На это было выделено порядка 20 миллиардов рублей.
А главное, в 2011 году был пересмотрен принцип предоставления субсидий и субвенций регионам из федерального бюджета. И теперь настало время двигаться дальше.
РГ: И с чего нужно начинать?
Масленников: Первое, что нужно сделать - создать единый универсальный критерий оценки деятельности региональных администраций. Субъекты Федерации должны четко выполнять региональные части федеральных целевых программ. Потому что очень часто получается, что программы утверждены, центр дает на них деньги, а результата не видно. В итоге программа зависает, и в стране получается сплошной недострой.
Второе - деньги необходимо давать только в обмен на реальное движение вперед. Если вы занимаетесь реформой своих региональных финансовых систем, увеличиваете налоговою базу, расширяете возможность для инвестиций и улучшаете рабочие места, то тогда из этого составляется оценка и на ее основе принимается решение о выделении средств.
И за каждое свое действие регионы должны по понятным критериям, установленным законодательно, нести повышенную долю ответственности в ближайшем будущем, на рубеже предстоящих трех лет.
И третье - для реформы межбюджетных отношений важен перевод региональных бюджетов на программные принципы построения. Сегодня их вводят Республика Коми, Саха и Якутия, Брянская, Вологодская и Сахалинская области. А Москва их уже даже реализует. Вот такое должно быть будущее всех региональных бюджетных систем. Но пока большинство регионов только декларирует свои программные принципы, а не соблюдает их.
Также в предстоящей реформе нужно сделать еще один шаг. Это расширение полномочий региональных властей в сфере социальной политики, когда они сами должны определять категорию граждан, которым необходима поддержка.
РГ: Вы сказали, что в прошлом году был изменен принцип предоставления субсидий и субвенций регионам. Как этот механизм будет работать?
Масленников: Нужно отметить, что у нас на сегодняшний день существует 98 субсидий и субвенций между РФ и ее субъектами. И пока их практически невозможно проконтролировать. Поэтому предлагается перейти на такой принцип. Если в регионе исполняется одна федеральная программа, то на нее должно идти не более одной-двух субсидий. И при этом необходимо законодательное определение обязательств при получении субсидий.
Грубо говоря, регионы обязаны при получении субсидий отчитаться, что они должны предпринять и сделать. И все субсидии должны быть прозрачны, то есть учтены в федеральном законе и бюджете.
РГ: Какими регионами мы уже можем гордиться, не дожидаясь реализации межбюджетных отношений?
Масленников: У нас, конечно, есть благоприятные регионы, куда активно приходит капитал на крупные проекты. На Дальнем Востоке - благодаря большому строительству к форуму АТЭС, в Краснодарском крае - к Олимпиаде, в Татарстане - к Универсиаде, в Хакасии - благодаря восстановлению Саяно-Шушенской ГЭС. Но все это носит исторически-случайный характер, а не является следствием системной работы. Поэтому с точки зрения инвестиционного климата у нас ситуация в регионах равномерно плохая.