Контракты жизненного цикла помогут государственно-частному партнерству

Минтранс РФ намерен расширить применение государственно-частного партнерства с помощью контрактов жизненного цикла.

Недавно Госдума рассмотрела в первом чтении поправки в Закон "О концессионных соглашениях", которые разработаны по инициативе минтранса. Закон в обновленной редакции позволит внедрить в России новый формат государственно-частного партнерства: долгосрочные комплексные контракты, или контракты жизненного цикла (КЖЦ). Авторы поправок уверены, что эта бизнес-схема создаст условия для привлечения частных инвестиций в инфраструктурные проекты, а также будет стимулировать строительных подрядчиков к ответственному исполнению взятых на себя обязательств. Заложенные в КЖЦ концессионные механизмы таковы, что плохая дорога попросту разорит недобросовестного исполнителя.

Концессионеры просят гарантий

Во всем мире одним из способов привлечения частного капитала в дорожное строительство являются концессии. Это форма государственно-частного партнерства, предполагающая передачу государством концессионеру прав на эксплуатацию объектов дорожной инфраструктуры в обмен на вознаграждение.

Распространено несколько разновидностей концессионных соглашений. Построенный концессионером объект может находиться в собственности государства, но эксплуатироваться концессионером. Возможна модель, при которой концессионер строит объект, получает его в собственность и эксплуатирует. В рамках действующих в России форматов концессионных контрактов инфраструктурные объекты строятся и эксплуатируются частным инвестором в течение определенного срока (30 лет), а затем передаются государству. В частности, именно по такой схеме осуществляется строительство платного скоростного участка автодороги Москва-Санкт-Петербург (участок 15-58), концессионером выступает Северо-Западная концессионная компания, созданная российскими и зарубежными участниками (в частности, "дочкой" французского строительного конгломерата Vinci). Другой проект - строительство обхода подмосковного города Одинцово (Минское шоссе) протяженностью 18,5 километра. Концессионер - консорциум "Главная дорога", объединяющий структуры "Газпрома" (УК "Лидер"), а также испанские, австрийские, португальские компании. После завершения строительства дороги будут эксплуатироваться в платном режиме.

Изначально предполагалось, что в концессионные проекты будут активно входить крупные западные инвесторы. Однако пока этого не произошло - драйверами инфраструктурных проектов являются окологосударственные банки, либо государство, которое прямо или косвенно их субсидирует. Иностранных инвестиций в проекты почти не пришло, хотя среди участников есть иностранные компании. Но пока они проявляют интерес к тем проектам, в которых главенствующую роль играет государство и берет на себя почти все риски.

Почему иностранцы игнорируют привлекательный и капиталоемкий кластер российской экономики? Во-первых, концессионные механизмы забарахлили из-за финансового кризиса в Еврозоне. Во-вторых, иностранные инвесторы категорически отказываются разделять с российским правительством риски (в частности - валютный), хотя именно разделение рисков - один из элементов государственно-частного партнерства. В свою очередь, возможности российских негосударственных компаний в части получения долгосрочных кредитов на приемлемых условиях ограничены.

Инвесторов встроят в жизненный цикл

Между тем ежегодный спрос на инвестиции в транспортную инфраструктуру составляет около 5 трлн рублей. На этом фоне ежегодные объемы бюджетных инвестиций в дорожное строительство - около 700 млрд рублей - капля в море. В Европе затраты на дорожную инфраструктуру в структуре ВВП - около 3%, в Китае - около 6%. В России - 1%.

Совершенно очевидно, что без сочетания бюджетных рычагов с механизмами привлечения частных инвестиций накопленный спрос не может быть удовлетворен. Чтобы привести в нормативное состояние дорожную отрасль, уйдут годы. Между тем уже в 2014-м России предстоит принять зимние Олимпийские игры, а в 2018 году - чемпионат мира по футболу. При таком раскладе попытки федеральных властей "раскачать" концессионные механизмы вполне оправданны. Тем более что участие ведущих иностранных игроков позволило бы привлечь не только инвестиции, но и уникальные технологические компетенции.

Предложенные минтрансом поправки в Закон "О концессионных соглашениях" существенно расширяют инвестиционные горизонты концессий. Отчасти они снимают часть инвестиционных рисков с исполнителей, которым фактически гарантируются будущие денежные потоки при соблюдении условий контрактов. Подобная модель ГЧП активно используется в США, Финляндии, Норвегии, Испании и других странах.

Действующее законодательство не позволяет государству возвращать инвесторам средства в рамках концессионных схем - инвесторы получают отдачу за счет платной эксплуатации объекта. Закон в новой редакции позволит государству заключать с инвесторами комплексные соглашения не только на проектирование и строительство, но также на содержание инфраструктуры. Отдельные виды деятельности объединяются в единый жизненный (производственный) цикл. При этом концессионер может построить дорогу за свой счет и перевести ее в платный режим, либо получать регулярные эксплуатационные платежи непосредственно от государства в зависимости, например, от интенсивности движения (дорога при этом может эксплуатироваться как в платном, так и в бесплатном режиме). То есть, по сути, новая модель позволяет государству приобретать объекты инфраструктуры в многолетнюю рассрочку.

Вариантом КЖЦ может стать строительство новых дорог с участием госкомпании и частных инвесторов. В рамках такой схемы победитель тендера, организованного госкомпанией, нанимает подрядчиков для строительства и эксплуатации. После завершения строительства сборы с пользователей платных участков оператор передает госкомпании, которая расплачивается с пулом инвесторов по фиксированной в комплексном контракте ставке.

Инъекция эффективности

Из зарубежного опыта известно, что гарантированный возврат инвестиций позволяет снизить стоимость привлекаемого капитала, а также разовые инвестиционные затраты на строительство. В идеале государство должно указывать трассировку дороги и ее категорию, а проектированием, строительством, эксплуатацией должны заниматься концессионеры. В этом случае концессионер сам позаботится, чтобы проект был оптимальным и окупаемым. Когда же государство выступает заказчиком проектирования, то зачастую проектные организации пытаются раздувать сметы, закладывать в проекты устаревшие нормы - и не всегда госзаказчику удается обуздать их аппетиты.

Кроме того, у концессионера в рамках КЖЦ возникают стимулы к ответственному исполнению взятых на себя обязательств. Ответственность за надлежащее эксплуатационное состояние трассы может быть обеспечена банковской гарантией, залогом банковского вклада, страхованием рисков. В случае некачественного строительства или нарушения стандартов эксплуатационных услуг на концессионера может быть возложена обязанность осуществить ремонт за свой счет, выплатить неустойку и пр. В случае несоответствия дороги задуманному в КЖЦ уровню качества концессионеру придется потерять часть прибыли: размер оплаты по контракту может понижаться в случае обнаружения неровностей покрытия, плохой разметки, превышения зафиксированного в контракте максимального количества ДТП и пр.

Таким образом, у исполнителей контрактов возникают стимулы к применению эффективных решений, которые позволяют обеспечить бесперебойное функционирование дороги, оптимизировать расходы. В свою очередь госзаказчик получает возможность растянуть бюджетные затраты на длительный срок, переложив часть разовых инвестиционных затрат на частных инвесторов.

Один из пилотных конкурсов на заключение контракта жизненного цикла будет объявлен в 2012 году ГК "Автодор". Предметом соглашения станет реконструкция и обслуживание трассы М-1 "Беларусь". Еще два подобных контракта будут заключены на реконструкцию участков автодороги "Дон". В 2012 году госкомпания "Автодор" проведет открытый конкурс на право заключения долгосрочного инвестиционного соглашения на строительство, содержание, ремонт, капитальный ремонт и эксплуатацию на платной основе автомобильной дороги "Москва-Санкт-Петербург" на участке 258-334 км (обход Вышнего Волочка, Тверская область). Компания-оператор вложит в строительство дороги около 5,23 млрд рублей. Долгосрочный контракт будет заключен на 22 года. Расчетная скорость движения по новой дороге составит 150 км/ч. Планируется построить 14 мостов, 40 путепроводов, две транспортных развязки.

справка

Первый операторский контракт

Одной из форм государственно-частного партнерства являются операторские контракты. Они применяются в том случае, если дорога построена или реконструирована, однако необходим инвестор для создания дополнительных элементов дорожной инфраструктуры (например, системы взимания платы за проезд, интеллектуальной транспортной системы). Также от классических концессионных соглашений операторские контракты отличаются сокращенным сроком действия (не 30, а 10 лет).

Один из первых операторских контрактов в России будет заключен между ГК "Автодор" и компанией "Объединенные системы сбора платы" (ОССП), которая учреждена "Мостотрестом" в альянсе с Kapsch TrafficCom (один из ведущих международных поставщиков систем для обслуживания платных магистралей). Компания ОССП оказалась единственным участником организованного "Автодором" тендера на управление платным участком дороги М4 "Дон".

Оператор инвестирует в оснащение трассы около 3,7 млрд рублей, а также в течение нескольких лет будет выполнять работы по содержанию магистрали и взимать плату за проезд в пользу "Автодора". За оказанные сервисные услуги ОССП будет получать фиксированную оплату. По экспертным оценкам, ежегодная выручка от эксплуатации участка трассы "Дон" в платном режиме может составить 16-17 млрд рублей.