Поделиться
Любой российский международный аэропорт осуществляет свою деятельность в правовом пространстве, режим которого определяется Конституцией, национальными законами и международными договорами, в которых участвует Россия.
Почему же до сих пор полноценное законодательство об аэропортах фактически отсутствует, а многие вопросы, связанные с их деятельностью, не регулируются? В правовой "корзине" страны находится Воздушный кодекс 1997 года, Гражданский кодекс, нормативно-правовые акты правительства, Министерства транспорта РФ, Росавиации и Ространснадзора. Казалось бы, сделано все, чтобы юридическая жизнь международных аэропортов была размеренной и упорядоченной. Однако все эти правовые документы об аэропортах регулируют их деятельность фрагментарно, кое-как, и целостной системы не образуют. Очевидно, что остро стоит вопрос не о косметическом, а капитальном ремонте законодательной базы, правовые материалы для которого содержатся в Конституции РФ и международном праве.
Из ч.1 ст.4 Конституции вытекает, что осуществление Россией властных полномочий в отношении международных аэропортов подчинено обеспечению их использования в интересах общества, а не бизнеса. Эта конституционная установка Воздушным кодексом и другими правовыми актами проигнорирована. В результате воздушное законодательство больше ориентировано на обеспечение корпоративных интересов, а не пассажира, главного "кормильца" перевозчиков и аэропортов. Действующее законодательство необходимо перенастроить с антипассажирского на пропассажирский лад. И Конституция может сыграть в такой перенастройке законов большую роль. Именно с ее помощью может быть раскрыта "тайна" происхождения госсобственности международных аэропортов.
В действующем законодательстве нет ни слова о собственнике, а этот вопрос касается почти 60 объектов, обслуживающих международные воздушные сообщения РФ. Выходит, получить ответ на вопрос, кто же законный собственник того или иного международного аэропорта, крайне затруднительно. По международному праву и Конституции, собственником любого международного аэропорта однозначно признается только государство, осуществляющее полномочия России в области международных воздушных сообщений". Для этого на аэропорты возложено выполнение определенных публичных функций, связанных с обеспечением общественных интересов в сфере воздушных сообщений и перевозок, выполнением задач в сфере стратегических, оборонных интересов государства, а также вопросы, связанные с собственностью.
Публичный характер функций международных аэропортов вытекает из положений Чикагской конвенции 1944 года, возлагающей главную ответственность за соблюдение и исполнение этих обязательств на государство. Согласно конвенции никто не вправе отделять международный аэропорт от государства, предоставлять ему полную независимость и самостоятельность. То же самое можно сказать о собственности международных аэропортов. Она не подлежит отчуждению в какой-либо форме, и никто, кроме государства, не вправе быть собственником международного авиаузла. В ст. 28 конвенции определено, что государство несет ответственность за качество предоставляемых международным аэропортом услуг. Если государство привлекает инвестиции в международный аэропорт в виде аренды, концессии, государственно-частного партнерства и т.п., то это не означает, что оно может возложить свою ответственность на инвесторов международного аэропорта.
Статьи 10, 15, 68 конвенции содержат ряд международных обязательств. Для их соблюдения от государства требуется установление в законодательстве статуса и режима международных аэропортов. Этого до сих пор не сделано и приводит к тому, что госсобственность самым причудливым образом превращается в иностранную, а ее иностранный собственник вместо государства начинает незаконно выполнять его публичные функции в сфере воздушных перевозок в месте, отнесенном законом к стратегически важным для национальной безопасности объектам федерального уровня. С точки зрения международного права и вытекающих из него обязательств такое положение дел недопустимо и является очевидным его нарушением. Правовая нелепость в том, что в таком аэропорту, со статусом иностранной собственности, проходит государственная граница РФ, осуществляется пограничный, таможенный и иной контроль.
Одиозность этой ситуации будет продолжаться, пока действующее российское воздушное право в области международных аэропортов будет повернуто, как сейчас, "спиной" к международному праву. Увы, даже сегодня, когда Госдумой предпринимается восьмая по счету, попытка принять, наконец, закон об аэропортах, в нем не предусмотрен механизм применения международного права в аэропортовой сфере.
Борис Елисеев, ректор Московского государственного технического университета гражданской авиации, профессор;
Виталий Бордунов, председатель Независимого института международного права, эксперт ИКАО, профессор
Что вы думаете о законе об аэропортах? Ждем откликов по адресу www.rg.ru