Поделиться
Закон о контроле над доходами госчиновников принимался ради борьбы с коррупцией.
Теперь все они каждый год исправно пишут декларации. Но коррупция меньше не стала. Во многих странах пошли дальше и декларируют расходы "государевых слуг". Как нам перенять чужой хороший опыт? Об этом ведут речь член Президиума Ассоциации юристов России Михаил Барщевский и директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Талия Хабриева.
Михаил Барщевский: Как следует нам законодательно организовать декларирование расходов чиновников?
Талия Хабриева: Декларирование расходов чиновников предусмотрено во всех странах, которые подписали международные конвенции и открыто борются с коррупцией. Существует несколько способов декларирования расходов и доходов чиновников. Например, в Сингапуре госчиновник обязан предоставлять 4 декларации: об инвестициях, недвижимости, ценных бумагах, финансовых обязательствах. В них отражаются все основные виды не только доходов, но и расходов. В большинстве развитых стран подаются документы, подтверждающие расходы на социальное и медицинское страхование, лечение, зарубежные туристические поездки и обучение детей. Кроме того, во многих странах учитываются расходы на содержание имущества, информация о получении кредитов.
Барщевский: То есть госслужащие помимо декларации о доходах подают справку о принадлежащем им имуществе?
Хабриева: И обязательствах имущественного характера. Кстати, нынешняя декларация, которая подается в кадровые службы государственных органов РФ, по сути, предоставляет информацию не только о доходах, но и расходах.
Барщевский: На все регистрируемое имущество?
Хабриева: Да. Другое дело, этот перечень уже, чем тот, что действует в ряде зарубежных стран. Каким образом контролировать расходы, когда нет инфраструктуры для контроля? Прежде чем вводить разные формы - одну, или три, как в США, или четыре, как в Сингапуре, определять продолжительность налогового периода - нужно подумать, как учитывать поступившую информацию. В России еще не сложились должная финансовая культура и технология документооборота. Большая часть расходов у нас производится в наличной форме, минуя банки и другие кредитные учреждения. Поэтому установить контроль за расходами, когда еще не выстроен контроль за доходами, очень сложно.
Барщевский: Но принять закон, который не исполняется, гораздо хуже, чем не принять его вообще.
Хабриева: Согласна. Поэтому когда мы формулировали свои предложения правительству РФ, то указали, что необходимо обобщить ту практику, которая уже имеется. Сейчас у нас 3 категории чиновников декларируют доходы. Следует решить, все ли они будут декларировать и расходы. А устанавливать перечень расходов разумнее с налогового периода, начинающегося с января 2013 года. Иначе это будет только декларация о намерениях.
Барщевский: У меня предложение гораздо более действенное. Мы объявляем, что вводим контроль над расходами. В компьютер попадает около 2,5 миллиона госслужащих, в том числе депутатов и различных силовиков. Из них ежегодно методом случайной выборки определяются 10 процентов, которые досконально проверяются. Запрашиваются все кредитные организации, туроператоры, аэропорты и железнодорожные вокзалы, организации, ведущие учет собственников акций и недвижимости и т.д. Если находят кого-либо, у кого доход 2 миллиона рублей, а расходы, предположим, - 5 миллионов и он не может объяснить их происхождение, - автоматом увольнение с госслужбы. При этом никто не знает, попадет он в эти 10 процентов или нет, поэтому все вынуждены вести себя по крайней мере осторожно. Все очень просто.
Хабриева: Просто не всегда означает, что хорошо. Подкупает, что такое решение на самом деле может быть эффективно. Но насколько мы к этому готовы? Одно дело - имущество: квартира, дача, земля, машина, и совсем другое - туроператоры и безналичные расходы по карточке.
Барщевский: Но ведь эта схема требует меньше бюджетных затрат?
Хабриева: Это только кажется. Потребуется полная компьютеризация. Нужно будет определить орган, который будет осуществлять контроль. Я вижу три структуры, которые на данный момент могут быть привлечены к контролю за расходами, - налоговые органы, которые и так перегружены, Федеральная служба по финансовому мониторингу и, в определенном случае, Счетная палата РФ. Ближе всего, конечно, Федеральная служба по финансовому мониторингу. Но в любом случае такое решение потребует времени, денег и, конечно, политической воли.
Барщевский: Какой результат выборов в Госдуму является предпочтительным для нормального развития и стабилизации законодательства?
Хабриева: При нашей многопартийной системе на первый взгляд кажется, было бы хорошо, если бы имелась сила, контролирующая весь законодательный процесс, то есть могла бы преодолевать вето, принимать обычные и конституционные законы. Эффективность в данном случае высокая: ни с кем договариваться не надо. Как правило, такая партия имеет поддержку и в исполнительной власти.
Вместе с тем и огрехи законодательства при такой ситуации известны. Качество законов остается невысоким. В настоящее время действует около 4 тысяч законов, но среди них более 2 тысяч вносит "точечные" поправки в уже действующие законодательные акты.
Кроме того, при недостаточном уровне политического представительства парламент перестает быть социальным фильтром для законодательных инициатив наподобие известного закона о монетизации льгот.
Барщевский: С другой стороны, в 1990-е годы не могли принять ни закон о недрах, ни другие важные законы.
Хабриева: Это обратная сторона медали. Коммунисты и аграрии имели 50 с небольшим процентов и могли беспрепятственно принимать федеральные законы, постановления Государственной Думы, но не могли преодолеть вето. Тогда был огромный процент отклоненных законов, 608 вето президента. А сколько было принято популистских, не обеспеченных бюджетом законов! Ситуация изменилась с 2003 года. С того времени президент применил право вето всего 16 раз.
Барщевский: Мне кажется, идеальной была бы ситуация, когда для принятия закона необходима коалиция двух партий, а для преодоления вето или принятия конституционного закона - трех. Это а) вынуждало бы не политизировать законодательство, б) лишало бы оппозицию возможности быть фрондой (мы против, просто потому, что против), а партию власти - проводить сиюминутные некачественные законы. Тогда парламент был бы местом, где вынуждены договариваться: большинство - по важным вопросам и абсолютное большинство - по суперважным.
Хабриева: Пожалуй, готова с этим согласиться.
Барщевский: В последнее время много говорится о либерализации уголовной политики. Что это такое, на что направлено, как быстро мы движемся?
Хабриева: Либерализация уголовной политики связана с декриминализацией некоторых составов преступлений. В первую очередь речь идет о преступлениях в экономической сфере: лжепредпринимательстве, заведомо ложной рекламе, обмане потребителей. В последнее десятилетие уголовное законодательство у нас стало отличаться усилением уголовных репрессий. А такое ужесточение законодательства опасно для общества. Об этом предупреждал еще в начале прошлого века известный российский криминолог Е.Н. Тарновский. Тогда в России наметился серьезный рост количества людей в местах лишения свободы. Пик - больше миллиона заключенных - был достигнут к 1916 году. Этого оказалось больше, чем могло выдержать общество. И в 1917 году мы получили революцию. Поэтому либерализация нужна - она дает обществу возможность быть более устойчивым.
Барщевский: Недавно произошла неразбериха с рыбалкой. Я не рыбак, а грибник, но если приду в лес и увижу, что это частная собственность, вилы в руки возьму. С другой стороны, я юрист и понимаю, что такое право. И за лесами надо ухаживать. Что делать?
Хабриева: Для начала вспомнить Конституцию РФ. В ней декларируется, что все природные ресурсы, в том числе леса и водоемы, имеют не столько экономическую, сколько духовно-социальную ценность, являясь основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.
В Лесном кодексе сейчас действительно появилась возможность аренды в лесах. Теперь кое-кто желает разрешить огораживание. Уже появился новый проект, предусматривающий возведение ограждений. При этом нигде не сказано, при каких условиях можно вводить ограничения. Согласно статье 55 Конституции они возможны только в случае, когда этого требуют интересы обороны, безопасности, нравственности и охраны здоровья граждан. А какая же это охрана здоровья, если граждане будут лишены возможности пользоваться дарами природы? Я сомневаюсь в конституционности таких правил.
20 законов, смягчающих наказания за преступления в экономической сфере, принято за последний год.