Поделиться
Разговор о перспективах частно-государственного партнерства в сфере дошкольного образования, который состоялся в редакции екатеринбургского филиала "РГ", превратился в острую дискуссию.
Нужна ли мини-садикам помощь государства? И как не превратить господдержку в медвежью услугу? На эти вопросы пытались ответить заместитель председателя правительства Свердловской области Юрий Биктуганов, начальник отдела надзора за условиями воспитания и обучения Управления Роспотребнадзора по Свердловской области Наталья Моисеева, старший научный сотрудник Института экономики УрО РАН Ольга Франц, председатель правления НП "Центры по уходу за детьми Свердловской области" Мария Фоминых, директор инвестиционной компании Александр Луканин, директор строительной компании Евгений Голубенко, предприниматель Виктория Савина.
Долги из прошлого
Российская газета: Почему на Среднем Урале особое внимание уделяется детским садам?
Юрий Биктуганов: В 90-е в Свердловской области было закрыто 681 дошкольное образовательное учреждение (ДОУ), это половина от всех существующих. В результате к 2009-му, когда губернатор Александр Мишарин вступил в должность, мы имели огромную очередь (69 тысяч ребятишек), коррупцию при распределении путевок и недовольство населения. Губернатор лично инициировал разработку программы по развитию сети ДОУ. Принята она была 9 июня прошлого года. В программе три ключевых направления: увеличение наполняемости групп и открытие дополнительных групп в имеющихся детсадах; возврат ранее перепрофилированных зданий детских садов; реконструкция и строительство новых. До 2014 года предстоит ввести дополнительно порядка 50 тысяч мест, общий объем финансирования программы - 19 миллиардов рублей, но освоение средств будет происходить поэтапно.
Так, в 2010 году финансирование составило 850 миллионов рублей, мы планировали создать 13600 дополнительных мест, но удалось больше - 14640. В 2011-м у нас начинается возврат и капремонт 50 ранее перепрофилированных зданий, что позволит открыть 4422 места. Кроме того, 31 здание суммарным объемом на 3616 мест будет введено после реконструкции или строительства. А всего до 2014 года мы планируем вернуть в дошкольную сферу 125 зданий и 159 построить и реконструировать.
РГ: С какими сложностями приходится сталкиваться при реализации программы?
Биктуганов: Если за девять предыдущих лет в области было открыто всего 1500 новых мест в ДОУ, причем 80 процентов из них - в Екатеринбурге, можно делать выводы о степени готовности муниципалитетов к такой работе. У них даже не было проектно-сметной документации. Плюс сложности с проведением электронных торгов. С учетом того, что период производственных работ составляет 9-12 месяцев плюс 45 дней на лицензирование, конкурсы на выполнение муниципального заказа по строительству и реконструкции надо провести до 1 марта. А до этого проект еще должен пройти госэкспертизу. Пока главы муниципалитетов раскачиваются, время уходит. Поэтому мы запросили с них организационные планы-графики, чтобы жестко контролировать и, если есть необходимость, оперативно вмешиваться в исполнение.
РГ: Как известно, область заказала несколько типовых проектов ДОУ...
Биктуганов: Да, мы провели конкурс, выигравшая организация представила нам три варианта: на 75, 135 и 270 мест, исходя из себестоимости 600 тысяч рублей на место. Обязательные условия - энергоэффективность и использование местных стройматериалов. Пока эти проекты проходят госэкспертизу, после доработки мы предоставим их муниципалитетам бесплатно, можно будет получать ТУ и готовиться к строительно-монтажным работам. Самим им этот груз не потянуть: каждый проект обошелся почти в пять миллионов. В 2011-м по типовому проекту будет введен только один детсад, массовое строительство начнется в 2012-м.
РГ: А вот Челябинская область предлагает снимать напряженность с помощью модульных детских садов. Строительство в 2,5 раза дешевле и быстрее.
Биктуганов: Мы строим из кирпича и не на 10 лет, а на 50, как минимум. К тому же совершенно непонятно, как модульные конструкции поведут себя через несколько лет эксплуатации в уральском климате.
РГ: Но всегда ли нужны капитальные здания? Будет очередная демографическая яма, и они начнут пустовать. А модульный через 10 лет можно разобрать.
Ольга Франц: Просто при проектировании зданий надо закладывать в них двойное назначение. Когда начнется демографический спад, помещения можно будет передать в культурно-досуговую сферу или использовать в системе дополнительного образования.
Биктуганов: При разработке программы мы подробно изучили статистику советского периода. Чтобы полностью ликвидировать очередь, необходимо создавать места в детских садах из расчета 70 процентов детского населения в возрасте до 7 лет. В 2008 году у нас родилось 54 тысячи малышей, в 2009-м - 56 тысяч, в 2010-м - 58. Подъем будет продолжаться, как минимум, до 2015 года, потом возможен спад, но до уровня 2013 года, не ниже. Так что ничего разбирать не потребуется.
Этажом повыше
РГ: Стало известно, что региону удалось добиться внесения поправок в СанПиН. Каких положений коснулись изменения?
Биктуганов: Один из вариантов увеличения наполняемости детских садов - надстройка третьего этажа. У нас были серьезные планы на этот счет, но СанПиН запрещал размещение детей в зданиях выше двух этажей. Поэтому губернатор Свердловской области был вынужден обратиться к главному санитарному врачу РФ Геннадию Онищенко с предложением внести изменения.
Вторая проблема, с которой мы столкнулись после выхода СанПиНа 2010 года - ограничение количества детей в группах (15-20 человек в группах до трех лет и 20-25 человек - от трех до семи лет). Мы же набрали к сентябрю детей, исходя из рекомендованной тем же СанПиНом площади помещений (2,5 метра на человека в яслях и два метра - в средних и старших группах). В результате под угрозу попадали не только новые группы, но и наши планы по строительству и реконструкции. 20 декабря поступила информация, что поправки приняты.
РГ: В определенной степени это сенсация - как удалось так быстро изменить совсем "свежий" федеральный нормативный акт?
Биктуганов: Возможно, сыграло роль то, что аналогичные обращения поступили еще от двух субъектов РФ - Москвы и Санкт-Петербурга. Кроме того, мы использовали консолидированные усилия - поправки инициировались через министерство образования, через Законодательное собрание Свердловской области, через депутатов Госдумы.
РГ: Что дает региону строительство трехэтажных детских садов?
Евгений Голубенко: Мы занимаемся этим проектом с февраля 2010 года. По расчетам себестоимость одного дополнительного места почти в два раза меньше, чем при новом строительстве. Но не все так просто, как кажется. Во-первых, в реконструируемом объекте не должно быть детей, значит, попасть в программу могут только возвращаемые здания. Во-вторых, не каждое из них можно достроить, как того требуют санитарные, строительные и противопожарные нормы. В-третьих, есть проблема с землей. По нормативным документам на одного ребенка должно приходиться 40 квадратных метров участка. При плотной городской застройке сдвинуть границы земельного участка практически невозможно.
Наша компания разработала 22 проекта надстройки детских садов, на территории Свердловской области мы пока ведем 12. По каждому ДОУ количество детей увеличится почти вдвое. Допустим, детский сад в Верхней Синячихе после реконструкции вместо 220 детей сможет принять 360. В Екатеринбурге - 265 вместо 110.
Проект реальный, он позволяет снизить напряженность, но не решает проблему целиком. Особенно в Екатеринбурге, а именно на этот город приходится 42 процента дефицита мест. В области ситуация с землей не такая напряженная, но там нет развитой инфраструктуры. Например, Алапаевск, надстроив третий этаж только в двух детсадах, мог бы полностью закрыть потребность в ДОУ, но вместо этого муниципалитет вынужден выделить землю на окраине под новое строительство, а чтобы доставлять туда детей, нужен новый маршрут общественного транспорта, для города с населением в 40 тысяч такие накладные расходы не по силам.
РГ: Почему во время последнего визита президента РФ в Екатеринбург вновь заговорили о необходимости внести поправки в СанПиН?
Биктуганов: Да, мы подготовили второе обращение к Геннадию Онищенко. Предлагаем изменить пункт 4.1 СанПиН, который пока позволяет размещать группы во встроенных помещениях жилых домов только при новом строительстве, то есть организовать детский сад в давно действующем здании нельзя. Но именно такие помещения чаще всего используются для создания мини-садиков. Второе предложение касается пункта 4.6 - высоты потолка в помещении, которая сейчас должна быть не меньше трех метров.
Наталья Моисеева: Это не критичный показатель. Современные квартиры и офисы имеют высоту потолка три метра, в доме старой постройки недостаток высоты можно компенсировать увеличением площади на одного ребенка. Шесть кубов воздуха - это минимум, который нужен, чтобы малышу нормально дышалось.
Макси-субсидии для мини-садика
РГ: Свердловская область - первый регион УрФО, который рискнул разработать проект программы поддержки негосударственных детских садов. Откуда такая идея?
Биктуганов: Это поручение губернатора Свердловской области По программе развития ДОУ дефицит мест должен быть ликвидирован к 2014 году, но нам бы хотелось, конечно, социальное напряжение снять раньше. К тому же мы осознаем, что нужно легализовать те организации по присмотру и уходу за детьми, которые уже работают. Поэтому направили обращение в федеральные органы власти о необходимости внести изменения в статью 29 и пункт 4 статьи 41 ФЗ "Об образовании", где речь идет о государственном финансировании дошкольных организаций. Там имеются в виду только государственные и муниципальные структуры, а мы просим дополнить этот перечень негосударственными. Тогда на уровне субъекта РФ можно будет реализовать программу поддержки частных детских садов.
Законодательно прямого запрета на финансирование таких организаций нет, но и разрешения - тоже. С другой стороны, пункт 2 статьи 14 ФЗ №131 позволяет муниципалитетам решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за счет доходов местных бюджетов. То есть каждый муниципалитет может разработать и принять программу поддержки частных детских садов, а область будет поддерживать эти программы через целевые субсидии в различном соотношении - 50 на 50 или 70 на 30, - все зависит от уровня бюджетной обеспеченности территории. По поручению губернатора до 31 марта мы должны вынести проект программы на утверждение в правительство Свердловской области.
РГ: Что войдет в этот документ?
Биктуганов: Возможны три направления господдержки. Первое: целевые субсидии муниципалитетам, которые, в свою очередь, выдают заказ на дошкольное образование частным организациям. С министерством экономики мы подсчитали, что в год на оказание образовательных услуг одному ребенку требуется около 69 тысяч рублей. Следовательно, именно эта сумма может субсидироваться из бюджета.
Второе - компенсация родителям за содержание ребенка в мини-садике (20 процентов на одного, 50 - на двоих, 70 - на троих детей), исходя из среднемесячной платы в 10 тысяч рублей. Мы понимаем, что реально родительская плата колеблется в пределах 7-25 тысяч, но бюджет не может себе позволить компенсировать даже 20 процентов от 25 тысяч рублей.
Третье направление - финансирование через министерство образования или министерство соцзащиты, что позволяет Бюджетный кодекс РФ. Но этот путь отличается высокими коррупционными рисками, кроме того, добавится большой объем работы, значит, потребуется увеличение штатной численности министерств - нужны будут дополнительные сотрудники, которые будут отслеживать посещаемость мини-садиков, вести отчеты.
РГ: А нужна ли бизнесу такая помощь?
Мария Фоминых: Надо понимать, что есть большие частные детские сады - в отдельных зданиях, с большой территорией. И есть то, что раньше называлось мини-садиками, потом центрами по уходу за детьми, теперь придумали новое название - негосударственные дошкольные организации. Вот им нужны не столько деньги, сколько помещения, в которых можно организовывать группы.
Рынок этот развивался стихийно, сегодня можно сказать, что он сложился и имеет свои особенности. Самый рентабельный садик - на первом этаже с отдельным входом, наполняемость - от 20 до 40 человек, входы в группы отдельные, а пищеблок - общий. Это безопасно, позволяет экономить расходы и не вызывает отторжение у жильцов дома.
В администрации Екатеринбурга говорят: " У нас не осталось отдельно стоящих зданий, но много помещений на первых этажах, которые мы можем вам передать в аренду по коммерческой ставке". Ладно, пусть по коммерческой, но когда мы стали изучать разные варианты, столкнулись с тем, что они не соответствуют санитарным требованиям. Даже обновленным, потому что писали этот СанПиН впопыхах люди, которые рынка не знают, специфики нашего бизнеса не понимают. Берем, например, пищеблок. Если в группе до 15 человек, может быть упрощенный вариант - кухня в квартире с мойкой, вытяжкой и электроплитой. А если больше 15 человек, нужны отдельные душевая и санузел для персонала, три цеха обработки продуктов плюс кладовая. Что мы при всем желании выполнить не сможем.
Моисеева: В санитарных правилах все нормативные показатели научно обоснованы, они защищают определенные группы населения от любых негативных воздействий, поэтому не надо их рассматривать как помеху в деятельности учреждения. Если поддерживать частные детские сады, то лучше начинать с программы, в которой должны быть задействованы все - регион, муниципалитеты, бизнес. Например, один из самых "больных" вопросов - организация прогулок в мини-садиках. Если это офисное помещение, то детской площадки во дворе нет, забора тоже, следовательно, защиты никакой. Какие тут могут быть варианты? Элементарно: для прогулок могут использоваться ближайшие скверы, парки, дворы, это предусмотрено в новых санитарных правилах. Почти в каждом микрорайоне есть детская площадка или свободная территория, на которой ее можно организовать. Эту площадку можно сдавать в аренду на определенных условиях. Тогда ею смогут пользоваться и дети, живущие в близлежащих домах, и воспитанники мини-садика. Нужна только добрая воля местных органов власти и инициатива со стороны бизнеса.
Фоминых: Бизнес готов вкладываться в строительство детских площадок, но ведь порой до абсурда доходит. Предлагаем: "Давайте мы площадку восстановим, покрасим, будем этим пользоваться и платить дворнику. Администрация района согласна, жильцы дома тоже. Начинаем строить, прибегает председатель ТСЖ и требует убрать столбики. Мол, пока они не дадут разрешения, строить ничего нельзя. Не понимаю, кому может мешать горка и песочница?
Виктория Савина: Правлению ТСЖ, потому что оно хочет там, например, платную парковку организовать.
Биктуганов: В таких случаях надо выяснять, чья земля. Если муниципальная, проблем не будет. А вот если в собственности ТСЖ, то уже сложнее, но все равно товарищество может заключить соглашение с муниципалитетом. Еще раз обращаю внимание: муниципалитеты получат субсидии на поддержку частных детских садов, только если примут соответствующие программы и заложат средства на эти цели в местных бюджетах. Тогда они не будут открещиваться от инициатив бизнеса. Определенную помощь в этом вопросе может оказать областная целевая программа "1000 дворов", которая подразумевает строительство детских площадок за счет бюджетных и внебюджетных источников. Как только будут определены финансовые лимиты, ее утвердят и начнут реализовывать по линии министерства энергетики и ЖКХ.
РГ: Как будет контролироваться использование целевых субсидий?
Биктуганов: Область будет заключать соглашения с главами муниципалитетов по реализации финансовых средств, где будет четко прописано, какая сумма выделена, на какое количество детей, какие документы по итогам муниципального заказа предоставлены.
РГ: А как будет проводиться отбор кандидатов среди частных детсадов?
Биктуганов: Только по конкурсу. Одним из обязательных условий будет осуществление образовательной деятельности и наличие санэпидзаключения. По данным департамента занятости Свердловской области, за 2009-2010 годы 89 жителей региона открыли по программе "Начни свое дело" частные детсады, все они прошли через такую процедуру.
РГ: Но устроит ли бизнес контроль за их деятельностью?
Савина: Большое заблуждение, что мини-садики не хотят контроля. Это позволит, как минимум, оградить бизнес от недобросовестных конкурентов и недобросовестных потребителей.
Фоминых: У нас давно возникла мысль о СРО. Это сразу снимет ряд проблем и позволит предпринимателям урегулировать вопросы с СЭС, МЧС. И проверять мини-садики будут не раз в три года, а чаще. Еще когда наша деятельность никак не упоминалась в СанПиНе, НП "Центры по уходу за детьми Свердловской области" приняло стандарт деятельности и провело внутреннюю аттестацию. Тем самым мы сказали: есть мини-садики, которые объединились и готовы выполнять определенные нормы, чтобы держать стандарт качества. По сути, это был первый шаг к созданию СРО.
Отдам детсад в хорошие руки
РГ: В Госдуме обсуждается законопроект о ЧГП в социальной сфере, который предлагает при строительстве подобных объектов для их удешевления сделать прозрачным порядок предоставления земельных участков. Как еще власть может стимулировать бизнес инвестировать в дошкольное образование?
Александр Луканин: Во многих городах области сегодня идет жилищное строительство, на аукционы выставляются участки. Но в Екатеринбурге, например, за год ни разу не было случая, чтобы администрация предложила участок с обременением под детский сад. Да и те, что выставляются, зачастую неподготовлены. Если местные власти возьмут на себя хотя бы подведение сетей, то у застройщика уже появится стимул брать участок с обременением. Может быть, в некоторых случаях имеет смысл использовать под строительство детских садов участки, выделенные ИЖС, изменив их назначение.
Фоминых: Частные детские сады имеет смысл проектировать не на 120-270 мест, а до 80. Чтобы и застройщику было интересно возводить такие объекты и сдавать потом в аренду. И у малого бизнеса появилась возможность брать кредиты под конкретное помещение.
Луканин: В отношении вторичного рынка. Сегодня владельцы мини-садиков вынуждены толкаться, как слепые котята, потому что мало найти помещение, надо понять, соответствует ли оно санитарным и противопожарным нормам. Между тем органы власти могли бы заказать местной палате недвижимости, у которой обширная база, аналитическое исследование по свободным объектам на первых этажах. А также мониторинг рынка, чтобы у нас не возникало перепроизводство в отдельных районах. В идеале это исследование должно сопровождаться предварительным заключением надзорных органов по возможности использования помещения в качестве дошкольного учреждения, чтобы предприниматель и инвестор заранее могли оценить свои риски.
Моисеева: Предварительных санэпидзаключений не существует. Мы выдаем санитарно-эпидемиологические заключения при открытии учреждения либо при лицензировании. Если есть желание и необходимость, то можно предварительно провести платную экспертизу в учреждении, аккредитованном на данный вид услуги, в том числе в филиалах Федерального государственного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии".
Фоминых: Банки не рассматривают социальные объекты как привлекательные залоги. Соответственно, они не дают кредиты на приобретение помещений под частные детские сады. А государству это интересно. Почему бы тогда не проработать механизм государственного поручительства, предоставления госгарантий? Государство говорит: не получится у этого предпринимателя, я выкуплю этот объект. А если получится, через 10 лет предприниматель сам выкупит объект недвижимости.
Голубенко: Не обязательно выкупать, существуют механизмы муниципальной аренды. Пусть она будет по коммерческой ставке, достаточно снять с предпринимателей затраты по коммунальным расходам, и это уже реальная помощь. А банки начнут инвестировать мини-садики только тогда, когда эта деятельность будет контролируема.
Франц: К сожалению, в дошкольной сфере вообще никак не действует механизм концессионных соглашений, хотя федеральное законодательство позволяет устанавливать благоприятный режим взаимодействия между собственником имущества и организациями социальной сферы. Особенно, если они ранее имели право пользования этим имуществом. Например, за счет концессии возможна реконструкция зданий.
РГ: В Пермском крае проблему нехватки детских садов решают выплатой денежной компенсации - 5000 рублей в месяц на ребенка...
Биктуганов: У нас в регионе рассматривался аналогичный проект. По расчетам, на его реализацию потребовалось бы ежегодно пять миллиардов рублей, за три года - 15 миллиардов, а мы за это время и на те же средства построим сотни зданий, тем самым решив проблему не только на ближайшие 2-3 года, но и на перспективу, для будущих поколений.
Франц: Чтобы достичь цели, нужно давать не деньги, а право на приобретение услуги. Отвел ребенка в детсад, получил услугу, взамен отдал сертификат - учреждение получает деньги из бюджета. Именно этот механизм мог бы применяться при субсидировании детсадов в Свердловской области. Возможно, он станет еще одним финансовым ручейком, который поможет выжить и дошкольному образованию, и организациям по присмотру и уходу.
Биктуганов: Я бы не стал возлагать особые надежды на денежные реки из областного бюджета - он все еще дефицитный. А вот муниципалитеты реально могут поддержать частные дошкольные учреждения через долгосрочную аренду помещений, освобождение от налога на землю. В Екатеринбурге есть муниципальный банк - он мог бы обеспечить льготное кредитование. Существует целый ряд механизмов господдержки, главное, чтобы они не превратились в коррупционные схемы.
Франц: Даже если мы начнем массового создавать организации по присмотру и уходу за детьми, то проблему обеспечения конституционных гарантий граждан на бесплатное и доступное дошкольное образование не снимем. Мини-садики надо либо лицензировать, либо стимулировать их кооперацию с так называемыми большими частными детскими садами, поскольку последние уже наработали опыт в сфере лицензируемого образования и способны стать методическими центрами. В отличие от мини-садиков НКО действует не ради извлечения прибыли, их цель - социализация в образовательном процессе
Фоминых: Когда частный детсад прячется за вывеской НКО, это всего лишь сокрытие прибыли. Как иначе может быть в НКО оплата за ребенка 22 тысячи в месяц, а в мини-садике - 13200?
Я вижу другую форму взаимодействия власти с малым бизнесом. За эти годы частные садики получили хороший опыт выживания, научились минимизировать расходы, работать с клиентами, набирать персонал, конкурировать с муниципальными учреждениями. Поэтому они могут выступать в роли управляющих компаний. Допустим, город строит здание, ставит его себе на баланс и сдает бизнесу в управление. Такой садик будет отличаться по набору услуг от муниципального, и плата там будет выше, но не такая, как в чисто коммерческом, что-то среднее.