Поделиться
Об информатизации общества и вызовах, с которыми сталкиваются идеологи реформы, "РГ" рассказывал один из разработчиков Системного проекта формирования электронного правительства, директор центра ИТ-исследований и экспертизы Академии народного хозяйства при правительстве Российской Федерации Михаил Брауде-Золотарев.
Российская газета: Михаил Юрьевич, в журналистских кругах шутят, что строительство электронного правительства так затянулось, потому что необходимо создать еще и электронную волокиту, электронную очередь, электронное хамство. Есть ли смысл цифровизировать неэффективные процедуры?
Брауде-Золотарев: Конечно, нет. Но дело не только в "неэффективности" и избыточности требований к заявителям. Нынешние процедуры противоречивы и неполны, много оставляют на усмотрение чиновников. Их не просто нецелесообразно, но невозможно "перевести" в электронный вид. Чем раньше удастся осознать, что в электронном правительстве главное слово "правительство", а не "электронное", тем меньше сил и средств будет потрачено впустую. Стране нужны не столько "инфраструктуры" и "информационные системы", сколько институты и реформы. А это сложнее как для понимания, так и реализации.
РГ: В прессе часто мелькает термин "корпорация Россия". Если электронный документооборот возможен в крупных корпорациях, почему бы не сделать такую же систему в масштабах страны?
Брауде-Золотарев: Не получится. Легче верблюда через игольное ушко продеть.
РГ: Почему?
Брауде-Золотарев: Во-первых, Россия имеет федеративное устройство, и использование ИКТ отнесено законодательством к ответственности всех уровней - федерального, регионального и муниципального. Удачное технологическое решение, созданное на федеральном уровне, может стать интересным для регионов и органов местного самоуправления, но только если оно будет качественно доступно по цене. Волевым порядком эта задача не решается.
Во-вторых, опыт показывает, что мы не умеем выполнять "большие" проекты в разумные сроки и с адекватным бюджетом. Межведомственный электронный документооборот сколько лет создают, причем для очень ограниченного круга участников - и что? Как обменивались "сканами" документов, так и обмениваются. Действующие требования по информационной безопасности, вероятно, не позволяют сделать большего.
Чем больше проект, тем меньше шансов у него быть успешно выполненным, это фундаментальное ограничение: большой проект - это как большая лодка, в которой сидят все - и исполнители, и начальство. Такой проект нельзя ни успешно выполнить, ни признать неуспешным, его можно только забыть - как были забыты сотни ИТ-проектов, выполнявшихся в прошлые годы.
В-третьих, проблема не сводится к электронному документообороту. Критически важно обеспечить признание цифровой подписи наряду с обычной, создать электронный нотариат, позволяющий людям преобразовывать документы из бумажного в цифровой вид и обратно без потери юридической значимости. Говоря шире, нам нужны понятные и доступные гражданам и фирмам современные институты - средства электронного юридически значимого взаимодействия. Для этого требуется разумное "разрешительное" регулирование в области защиты информации, цифровой подписи, электронного документа и многое другое - и это как раз то, на чем должно сосредоточиться федеральное правительство и где нужен политический ресурс.
Крайняя неразвитость этих институтов - вот что тормозит региональное развитие. А вовсе не отсутствие "единой общегосударственной системы электронного документооборота".
А в целом для России, на мой взгляд, излишняя централизация приводит к эффекту "бутылочного горлышка": одно неверное решение тиражируется многократно... еще хуже, если решение вовремя не принимается. Но проектная централизация и "важные государственные проекты" удобны соответствующей концентрацией бюджетов. Хороший, почти анекдотичный пример такого "важного государственного проекта" - периодические попытки создания "национальной операционной системы". Не смешно становится только когда понимаешь, во сколько это нам всем обойдется.
РГ: Так чем, на ваш взгляд, необходимо заниматься в первоочередном порядке?
Брауде-Золотарев: Это подробно описано в системном проекте формирования электронного правительства, который по заказу минкомсвязи совместно разрабатывали Академия народного хозяйства и Высшая школа экономики, а также привлеченные нами эксперты и организации. Один только план действий из нашего документа занимает 50 с лишним страниц, но попробую ответить коротко.
Документ состоит из двух блоков. Первый - административно-управленческий. Он описывает переход на предоставление государственных услуг в электронном виде, в том числе в зависимости от специфики полномочий органов исполнительной власти (разрешительные, контрольно-надзорные и др.), устанавливает требования к стадиям и результатам такого перевода, определяет необходимые для этого изменения в законодательстве. Одно из ключевых направлений в этом блоке - перевод в электронный вид государственной учетной деятельности (ведение реестров, регистров и т.п.). Содержание таких учетов должно обладать всеми необходимыми признаками юридической значимости, быть хорошо защищено и одновременно доступно для регламентированного использования другими органами государственной власти и гражданами (они могут содержать персональные или иные непубличные данные). Мы не должны как курьеры разносить справки по ведомствам, когда нам что-то от них (или им от нас) нужно. Должно быть достаточно предоставить ссылку на место первичного учета таких "справок", а это накладывает множество ограничений на способы ведения этих учетов.
Второй блок касается специфических технологических вопросов. Системный проект задает приоритеты создания информационно-технологической инфраструктуры электронного правительства. На наш взгляд, сегодня необходимо сосредоточиться на электронном взаимодействии - нужно сделать его юридически значимым и обеспечить техническую и семантическую совместимость государственных информационных систем, которые создавались и создаются каждая по отдельности. Это правовая и организационная задача, и только во вторую очередь - технологическая.
Необходимо вводить единые правила создания и использования нормативно-справочных данных, технических стандартов, установить требования к жизненному циклу государственных информационных систем, связать их с автоматизируемыми функциями органов власти и понесенными на их создание расходами.
Подводя итог, сегодня на уровне правительства разумно сосредоточиться на формировании общегосударственной законодательной и технологической инфраструктуры, на создании общих правил игры - законодательных требований и методик перевода услуг в электронный вид, целевых индикаторов, измеряющих результаты такого перевода.
Ключевое для успеха условие - публичный мониторинг текущей деятельности и соответствующий политический спрос.
РГ: Как, по вашему мнению, должно быть устроено управление проектом?
Брауде-Золотарев: Не совсем традиционно. Мы считаем, что классические планы с "поручениями", "сроками", "ответственными" в данном случае недостаточны. Необходимо помимо выполнения текущих планов оценивать также интегральные результаты формирования электронного общества - качество государственного управления и проникновение ИКТ в жизнь общества.
Также очень важна оценка фактического результата перевода услуг в электронный вид: чем вся деятельность по формированию электронного правительства обернулась для граждан и организаций, сколько их воспользовалось электронным каналом, во что это им обходится, удобно ли это и просто.
РГ: Хаотичная информатизация идет уже много лет. Почему только сейчас встал вопрос о систематизации этих усилий? Поезд еще не ушел? Как объединить все это наследие?
Брауде-Золотарев: Наследие не такое уж большое. Для начала надо осознать, что электронное правительство - это не совокупность дорогих и сверхзащищенных информационных систем, а системная деятельность, в которой основные усилия и ресурсы, прежде всего политические, должны идти не на ИКТ, а на проекты реформирования конкретных областей госуправления. Например, для бизнеса это процедуры лицензирования и сертификации, контроль и надзор. Для граждан - "социалка", взаимодействие с МВД (ФМС, ГИБДД), налоговиками. И в 90% случаев это должно сводиться к устранению избыточных полномочий и требований к гражданам и организациям, что политически трудно. Я не сторонник сплошного перевода всего и вся в электронный вид. Лучше поставить ограниченные, но очень конкретные цели, достижение которых можно формально измерить. Причем мерить достижение целевых индикаторов должны, конечно, не сами органы исполнительной власти.
РГ: Чиновников рано или поздно, наверное, вынудят освоить новый формат общения с гражданами. А не получится ли так, что пользоваться услугами электронного правительства будет некому?
Брауде-Золотарев: Это, кстати, еще одно важнейшее нетехнологическое направление, описанное в системном проекте, - обеспечение доступности электронных услуг для граждан и организаций. Во-первых, электронные услуги должны быть удобны, их получение не должно требовать от граждан использования конкретных "интересных" чиновникам программ, чрезмерной квалификации. Во-вторых, цены на компьютерную технику и доступ в Интернет не должны быть высокими. И для этого нужны не бюджетные дотации, как многим бы хотелось, а устранение торговых барьеров, стимулирование конкуренции в области телекоммуникаций, смягчение чрезмерно жесткого регулирования в области защиты информации и использования цифровой подписи. Сейчас уровень цен у нас в сравнении с американским или европейским рынками иногда в разы выше. То же самое касается цен на широкополосный Интернет, притом что он вообще есть далеко не везде.
РГ: Ощущаете ли вы некоторое лоббистское давление со стороны тех, кто не заинтересован в эффективной информатизации?
Брауде-Золотарев: Это давление серьезно затрудняет нормальную деятельность.
РГ: Перед вами как разработчиками системного проекта стояла нетривиальная задача, так как понятие "системный проект" не фигурирует ни в одном нормативном акте и не зафиксировано в ГОСТе. Как вы сами определяете этот термин, и найдет ли он применение в дальнейшем?
Брауде-Золотарев: На наш взгляд, системный проект не должен иметь нормативный характер, как почему-то считают многие. В нашей редакции системный проект был направлен на формирование у всех участников процесса - ведомств, фирм, экспертов - общего "разделенного" взгляда на приоритетные направления деятельности. И поскольку основными направлениями мы считаем организационно-управленческие, а не технологические, не у всех ведомств и уже упомянутых лоббистов мы, мягко говоря, встретили понимание (смеется). Сказалось то, что жанр policy making (идеологического. - Прим. РГ) документа непривычен для нашей госуправленческой культуры.
Думаю, что свою основную роль системный проект уже сыграл, став фактической основой для ряда документов и программ. В частности, заложенные в нем положения учитывались при написании государственной программы "Информационное общество", которую сейчас разрабатывает минкомсвязь.