Поделиться
В начале апреля 2010 года Институт современного развития (ИНСОР) презентовал доклад "Объединение регионов Российской Федерации: за и против". Аргументов "за" в докладе практически не содержится: акцент, считаю, сделан исключительно на негативных последствиях объединения.
Если я правильно понял авторов доклада, они сомневаются в эффективности тех методов управления, которые составляют выстраиваемую в последнее десятилетие вертикаль власти. При том что начатая работа по объединению регионов и укрупнению субъектов Федерации - это как раз один из действенных вариантов укрепления властной вертикали.
Делается это вовсе не для пресловутого "затягивания гаек". Сильная и дееспособная власть на всех уровнях нужна России для эффективного управления процессами, которые вытекают из задач модернизации. Цели объединения регионов ясны: повысить уровень управляемости, сделать субъекты Федерации самодостаточными, способствовать более эффективному использованию ресурсов, устранить диспропорции, создать условия для повышения уровня жизни.
На сегодняшний день объединение и укрупнение регионов завершились в Пермском, Забайкальском, Красноярском и Камчатском краях, а также в Иркутской области. В стадии обсуждения и планирования находится работа с другими субъектами Федерации.
О плотности начальников на душу населения
Какие же доводы приводятся против идеи, которая уже реализуется?
В качестве главного доказательства используются данные об изменении (до и после объединения) валового регионального продукта, уровня безработицы, доходов бюджета, объемов жилищного строительства. Такой метод анализа трудно назвать корректным. Потому что столь инерционные системы как регионы после завершения процедуры укрупнения через год-другой вряд ли покажут чудеса экономического роста, да еще в условиях кризиса.
Впрочем, полемика с авторами доклада может увести от понимания основных целей объединения и укрупнения регионов. В мире насчитывается более 200 государств, а федеративное устройство имеют лишь 24 страны. И только в России на верхний уровень власти замыкается более 80 субъектов Федерации, причем разные образования имеют различный правовой статус.
Российскую Федерацию часто называют асимметричной, т.к. она допускает различное политическое, государственно-правовое и финансовое положение входящих в нее субъектов. Асимметрия объясняется тем, что при определении субъектов РФ часть из них была сформирована по национальному признаку (республики), другая часть строилась по территориальному признаку (края, области, города Москва и Санкт-Петербург), а третья - по смешанному, национально-территориальному (автономная область и автономный округ).
То, что процесс объединения помогает ликвидировать эти противоречия и открывает новые возможности для эффективного развития, очевидно. Устранение административных барьеров между объединившимися территориями, формирование единого социального пространства и облегчение возможности жителям пользоваться региональными объектами образования, культуры, здравоохранения, социальными программами и т.д. не может не вызвать одобрения людей. А рост инвестиционной привлекательности, сокращение административной нагрузки на бизнес, расширение внутренних кооперационных связей, безусловно, ускорит выравнивание уровней социально-экономического развития объединившихся территорий.
Еще более очевидные плюсы объединения заключаются в унификации законодательства, планировании и реализации совместных проектов развития инфраструктуры, в улучшении тарифной политики, формировании единых налоговых условий, в более масштабной социальной поддержке населения.
Однако главный довод в пользу объединения лежит в сфере управления. Существует такое понятие как "норма управляемости". Количество процессов (объектов, исполнителей, подчиненных структур), которыми может управлять один руководитель (управляющая структура, орган власти более высокого уровня), не должно превышать типовую норму управляемости. Эта типовая норма равна 7-9. При этом чем сложнее и разнороднее сами объекты, тем меньше норма управляемости ими. Излишнее увеличение количества подчиненных объектов ведет к росту числа управленческих функций на более высоком уровне, что ослабляет контроль за деятельностью объектов. Отсюда следует, что федерация, где из центра руководят восемью десятками регионов, представляет собой крайне неэффективный механизм управления. Объединение и укрупнение регионов является первым, но далеко не последним шагом в решении данной проблемы.
Об этом же думал Столыпин
Следующим необходимым шагом для радикального повышения эффективности и качества управления должно стать дальнейшее развитие федеральных округов - для того чтобы в итоге превратить их в полноправные органы государственного управления. Если округа станут реальным уровнем управляющей системы с функциями и задачами, присущими государственным органам (а процесс объединения регионов будет продолжаться), то действенность и эффективность госуправления в России может подняться на новый, более высокий уровень.
Создание в России федеральных округов по существу является реализацией концепции реформы управления Российской империей, предложенной председателем Совета министров (1906-1911 гг.) Петром Аркадьевичем Столыпиным.
Столыпин предлагал разделить страну на 11 областей (Прибалтийская, Северо-Западная, Польша, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, Северная Россия (две области), Степная область), создав в них органы управления и наделив законодательными правами по функциям, не имеющим общегосударственного значения. За минусом тех территорий, которые после развала СССР стали независимыми государствами, мы видим те самые семь регионов, которые совпадают с федеральными округами.
Еще одна проблема, требующая серьезного осмысления, - положение муниципальных органов власти и управления. Сегодня это положение, прямо скажем, незавидное. С одной стороны, перед ними огромный пласт накопившихся проблем и люди, которые требуют решения этих проблем от муниципалов. С другой стороны - скудные бюджеты, совершенно недостаточные для решения проблем, стоящих перед муниципальной властью.
Какие бы мудрые, социально ориентированные и прогрессивные программы преобразований и инноваций ни разрабатывались "там, наверху", без усиления муниципального уровня они будут обречены на провал.
Хочу напомнить известный управленческий принцип: та или иная стратегия, пусть в чем-то небезупречная, но последовательно проводимая в жизнь, приведет к успеху, в то время как бесконечные колебания приведут к неудаче. Порой создается впечатление, что некоторым экспертам и политикам хотелось бы зачеркнуть все результаты работы по укреплению государства последнего десятилетия и начать все "с чистого листа". Такой подход по меньшей мере непродуктивен. Значительно более целесообразной представляется методология, сформулированная великим английским консерватором Эдмундом Бёрком: "Сохраняя, реформировать". Особенно это относится к такому сложному и комплексному процессу в условиях России, как административная реформа.