Сергей Степашин: Миссия Счетной палаты - быть "цепным псом" налогоплательщиков

Сегодня в Москве на улице Спиридоновка у дома N 19 состоится торжественная церемония открытия мемориальной доски крупному государственному и партийному деятелю советского периода, бывшему председателю Комитета народного контроля СССР Алексею Михайловичу Школьникову. 15 января ему исполнилось бы 95 лет.

Один из инициаторов открытия мемориальной доски - председатель Счетной палаты Российской Федерации Сергей Степашин поделился с "Российской газетой" своими размышлениями о личности Алексея Школьникова, о феномене народного контроля как формы участия общества в управлении государством. И рассказал о принципиально новых задачах, которые стоят сегодня перед Счетной палатой - высшем конституционном органе государственного финансового контроля.

тенденции

Сергей Степашин, председатель Счетной палаты РФ:

-Скажу сразу: я не одинок в реализации идеи открытия мемориальной доски Герою Социалистического Труда Алексею Михайловичу Школьникову в день его юбилея. Среди инициаторов - президент Торгово-промышленной палаты Евгений Максимович Примаков, член Совета Федерации Николай Иванович Рыжков, губернатор Волгоградской области Николай Кириллович Максюта, представители правительства Москвы, ветераны. Уверен, сегодня мы обязаны воздать должное этому крупному руководителю, который возглавлял могущественный Комитет народного контроля СССР с 1974 по 1987 год.

К слову, упразднил этот орган на I съезде народных депутатов РСФСР в июне 1990 года Борис Ельцин. Как замечает в своей книге "Хроника времен царя Бориса" Олег Попцов, Борис Николаевич явно перепутал партийный контроль с народным. На заре либерально-экономических реформ в стране были упразднены практически все виды государственного контроля с ликвидацией соответствующих органов. Тогда вообще само слово "контроль" ассоциировалось не иначе как с тоталитаризмом, зажимом демократии и свободы. Возможно, на явно скоропалительное решение о ликвидации народного контроля повлияла и незабытая обида Бориса Николаевича за резкую критику в свой адрес одного из руководителей Комитета народного контроля в 1987 году, когда Ельцин объявил о своем выходе из Политбюро.

Всевидящее око и карающий меч

Между тем следует признать, что действовавший в советский период вездесущий Комитет народного контроля (КНК) был рентгеном всесоюзного масштаба, по сути, инструментом государственного аудита в масштабах огромного государства. О результатах своей деятельности союзный КНК докладывал Президиуму Верховного Совета СССР. По материалам наиболее важных проверок народных контролеров принимались решения правительства, сам председатель КНК являлся членом союзного правительства.

Закон о народном контроле в СССР, принятый в 1979 году, определял его как сочетание государственного контроля с общественным. С одной стороны, действовали комитеты во главе с Комитетом народного контроля СССР - как государственное звено, с другой - группы и посты как общественные органы. Около 10 миллионов народных контролеров были вовлечены в это массовое движение по всей стране. Общесоюзные, республиканские и местные комитеты народного контроля могли запрашивать у руководителей и должностных лиц необходимую информацию, требовать от них письменные объяснения по поводу вскрытых нарушений, налагать взыскания, денежные начеты. Кстати, при Школьникове в стране на общественных началах действовали 650 тысяч групп народных контролеров и постов. Они вели борьбу с очковтирателями, взяточниками, несунами и с другими традиционными персонажами тележурнала "Фитиль". Впрочем, перед КНК трепетали и многие руководители министерств и ведомств - его сравнивали с карающим мечом, а самого Школьникова считали корифеем в вопросах контроля. Под началом Алексея Михайловича, имевшего репутацию принципиального и совестливого человека, а также большой опыт партийной работы первым секретарем Тамбовского, Воронежского и Волгоградского обкомов партии, народный контроль оказывал серьезное воздействие на все сферы реальной экономики и социальной жизни государства. В зоне оперативного внимания КНК СССР находились все области народного хозяйства и управления, производство и государственный аппарат, в том числе расходование материальных и денежных ресурсов государства. Так что этот орган действительно обладал широкими полномочиями и являлся важным звеном политической системы страны. Кроме того, КНК был мощным инструментом общественного воздействия в стране. Рейды КНК успешно использовались для активного участия широких слоев населения в кампаниях по борьбе с бесхозяйственностью, расточительством, казнокрадством, взяточничеством, волокитой и прочим негативом.

Какие бы подчас пренебрежительные оценки ни давались в настоящее время критиками действовавшей системы народного контроля в СССР, как, впрочем, и всего советского опыта, факт остается фактом: союзный Комитет народного контроля вносил значительный вклад в устойчивое функционирование государственного и хозяйственного механизма огромной страны. В день 95-летия Алексея Михайловича Школьникова было бы справедливо напомнить об этом и воздать должное феномену массовости народного контроля времен СССР. Как, впрочем, и неординарной личности этого масштабного руководителя, который внес особый личный вклад в укрепление потенциала народного хозяйства советского государства.

Он искренне верил в то, что контрольные органы представляют собой огромную общественную силу и торжество народовластия. Этот тезис остается актуальным и в наше время. Теперь мы обязаны признать, что народный контроль, безусловно, в лучших его проявлениях, дает нам определенный опыт и при формировании современной системы государственного контроля. По сути, он является предвестником парламентского контроля, как части системы государственного и общественного контроля, и одной из фундаментальных основ и завоеваний российской демократии. Но об этом следует сказать особо.

Власть через призму контроля

Предложения главы государства Дмитрия Медведева о необходимости расширения парламентского контроля в отношении исполнительной власти и введения конституционной нормы, обязывающей правительство страны по итогам своей деятельности ежегодно отчитываться перед Государственной Думой, знаменуют качественно новый этап в развитии российского парламентаризма.

Эти предложения, прозвучавшие в Послании президента страны Федеральному Собранию, укрепляют полномочия нижней палаты и дают реальные рычаги контроля в отношении решений, которые принимает правительство. Сам контроль, как известно, основывается на конституционном принципе разделения властей, согласно которому контроль над исполнительной властью является важнейшей функцией парламента. Усиление функций парламентского контроля, безусловно, привнесет дополнительные гарантии устойчивости и повышения эффективности политической системы России, укрепит демократию и государство в целом.

Власть на всех уровнях должна быть прозрачна для парламентского контроля, как и для контроля через механизмы выборов всех уровней, развитую систему местного самоуправления, через общественные объединения и другие институты гражданского общества. Сильный парламентаризм объективно препятствует бюрократии отождествлять свои интересы с интересами граждан. Он призван обеспечить и столь востребованную в экономике "обратную связь", контроль за реализацией планов, проектов и фактических результатов - при отсутствии этого невозможно принятие точно выверенных стратегических и управленческих решений.

Россия ясно артикулирует свои стратегические цели и мотивацию. Руководство страны дает гарантии, что не отступит от избранной стратегии глубокой модернизации российской экономики, повышения ее конкурентоспособности и темпов развития, в том числе и в новых мировых финансовых реалиях. Никакие негативные сценарии развития глобального финансового кризиса не должны вторгаться в планы нашей страны по реализации стратегических программ и проектов. Тем более в условиях, когда благодаря экономическим успехам последних лет в государстве создан ресурсный задел. При его разумном использовании даже в условиях кризиса можно успешно решать сложную оптимизационную задачу: обеспечить выполнение всех социальных обязательств и одновременно сохранить стимулы для перехода экономики к инновационной модели развития. Тут один ключ к успеху - резкое повышение эффективности и результативности работы органов государственной власти на всех уровнях.

В контексте этих важных задач объективно повышается роль и значимость контрольно-счетных органов страны. Расширение горизонтов парламентского контроля выдвигает новые задачи и перед Счетной палатой, формируемой, как известно, парламентом страны. В сфере ответственности Счетной палаты как конституционного органа независимого внешнего государственного аудита - деятельность государства, связанная с управлением национальными ресурсами, в том числе бюджет страны, макрофонды и внебюджетные фонды правительства, государственная собственность, интеллектуальный капитал. Внешний контроль затрагивает также вопросы использования имущества казны, в том числе за рубежом, прохождения бюджетных средств через банковскую систему, управления государственными пакетами акций, реализации программ и проектов на основе частно-государственного партнерства и другие.

В новых условиях деятельность Счетной палаты исключительно важна для общества. Мы действуем на основе принципа публичности и гласности и, по сути, являемся атрибутом гражданского общества. Собственно, как и сам парламент. Сегодня Россия ощутимо продвинулась на пути к одному из признаков гражданского общества - контролю граждан за использованием общественного достояния. Иными словами - к контролю за государством. И Счетная палата от имени общества и в его интересах осуществляет независимый внешний контроль за использованием исполнительной властью национальных ресурсов и государственной собственности.

В образе неусыпного Аргуса

По сути, миссия Счетной палаты - быть "цепным псом" налогоплательщиков. Может, несколько неблагозвучно и прямолинейно, но именно так на Западе принято называть органы независимого внешнего финансового контроля. Нам уготована и роль неусыпного Аргуса. Согласно древнегреческой мифологии - неподкупного, многоглазого и бдительного стража. Полагаю, такие аналогии вполне уместны и оправданны. Во всяком случае, они отражают восприятие обществом предназначения высшего контрольного ведомства страны, которое обязано защищать интересы избравших парламент граждан и от их имени проводить независимый от исполнительной власти государственный аудит. В этом солидарны и такие институты гражданского общества, как, например, Общественная палата, СМИ, Российский союз налогоплательщиков... Для того чтобы защитить гражданское общество как ценность, добиваться повышения эффективности государства, требуется и дальше развивать действенную систему внешнего независимого аудита за деятельностью исполнительных органов власти. Только прозрачное и подконтрольное государство может получать кредит доверия граждан. С этой точки зрения государственный аудит можно рассматривать как один из механизмов обеспечения легитимности власти, подтверждения законности и эффективности ее действий.

Только на федеральном уровне в системе исполнительной власти действуют 28 различных органов, имеющих полномочия в сфере контроля и надзора. Каждый год они проводят более миллиона контрольных мероприятий, нередко дублируя друг друга

Счетная палата традиционно уделяет приоритетное внимание совместной работе с законодателями на всех уровнях, информирует Федеральное Собрание о результатах проводимых проверок. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом председатель Счетной палаты регулярно выступает в обеих палатах парламента по проекту федерального бюджета и отчету правительства о его исполнении. В минувшем году таких выступлений на пленарных заседаниях Госдумы было шесть и пять - на заседаниях Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. Безусловно, под особым нашим вниманием - контроль за реализацией крупных долгосрочных социально-экономических стратегий, в сферах, где возникают новые экономические инструменты государственного влияния, - в лице госкорпораций. И, наконец, там, где происходит настоящая революция в государственном бюджетном планировании. Совершенно очевидно, что возможные просчеты и ошибки органов исполнительной власти в управлении национальными ресурсами способны привести к дисбалансу в экономике, к серьезным социальным последствиям и негативным перспективам развития страны. Поэтому мы стремимся осуществлять функцию "обратной связи", следить за балансом амбиций и реализацией возможностей органов государственной власти, за эффективностью расходования национальных ресурсов и проявлять при этом стабильно высокий уровень и качество контроля. Сегодня Счетная палата проявляет адаптивность и оперативно реагирует на любые вызовы, которые предъявляет сейчас ситуация на мировых финансовых рынках. Только новые знания и внедрение самых современных методик контроля с учетом лучшего зарубежного опыта стран с устоявшейся системой финансового контроля позволяют обеспечивать эффективность в работе, в борьбе с преступлениями в финансово-бюджетной сфере и коррупцией. В том числе избегать мелочной опеки за текущей финансовой деятельностью исполнительной власти. И, безусловно, тут важен высокий профессионализм государственных контролеров, формирование у них мировоззренческой позиции, современного представления о месте контроля в системе государства и общества. Такие кадры новой формации уже начала готовить Высшая школа государственного аудита (факультета) МГУ имени М.В. Ломоносова.

Между тем внедрение в практику нашей работы аудита эффективности обеспечивает прозрачность деятельности органов власти, предоставляет обществу ясную информацию о непосредственных и конечных результатах этой деятельности. Главным стержнем такого вида аудита является определение социально значимого результата использования государственных средств, оценка их эффективности с точки зрения решения общегосударственных задач. В том числе речь идет о результатах эффективности крупномасштабных проектов и программ с участием государства и национальной стратегии долгосрочного развития. Через показатели результата государство получает возможность сократить ненужные затраты, предупредить коррупцию, перебросить ресурсы туда, где они наиболее востребованы и дают реальную отдачу. Иными словами, сегодня появилась возможность увидеть за каждым годовым прогнозом и госбюджетом движение страны к намеченным долгосрочным целям, вносить коррективы, используя систему стратегического мониторинга. Скажу больше: внедрение этой методики продиктовано потребностями национальной экономики. Она позволяет также настроить бюрократический аппарат на более адресное отношение к запросам граждан, повысить социальный "выход" работы исполнительной власти.

Для осуществления контроля за масштабными долгосрочными государственными программами Счетной палатой внедряется и другой весьма сложный вид контроля - стратегический аудит. Он применим к оценке отраслевых стратегий правительства РФ и крупных совместных инвестиционных проектов государства и бизнеса.

Особо подчеркну, что в условиях глобального мирового кризиса мы ужесточили контроль за реализацией масштабных долгосрочных программ и учитываем, в частности, качество проработки стратегий и проектов, их реализуемость и результативность, определяем источники повышения эффективности использования ресурсов в контексте общенациональных проектов. Подобные принципы аудита применимы и к федеральному бюджету. Принципиально важным является то, что стратегический аудит, аудит эффективности наряду с традиционным финансовым аудитом позволяют органам внешнего государственного и муниципального контроля охватить весь цикл использования бюджетных средств: от разработки проектов до получения конечного результата. Кардинально изменилась наша тактика в выборе объектов аудита. Мы ушли от мелких объектов - к крупным. От частных - к системообразующим. От разрозненных объектов - к целым народно-хозяйственным комплексам. В итоге такой современный подход в работе позволяет формулировать системные выводы и рекомендации, о которых Счетная палата регулярно информирует политическое руководство и парламент страны.

Страховка от кризиса

Полагаю, в условиях углубления мирового финансового кризиса мы особо нуждаемся в надежных страховочных механизмах. В этой связи намечено принятие целого комплекса мер по реорганизации финансовой системы страны и ее переориентации на стимулирование позитивных изменений в социально-экономической сфере. Счетная палата при участии экспертного сообщества и представителей банковского сектора сформулировала свои предложения о мерах по стабилизации ситуации в экономике и доложила о них президенту страны и председателю правительства. Ряд предложений направлены в Госдуму и Совет Федерации. Уже даны поручения соответствующим органам.

Исключительно важное значение для нас имеют вопросы эффективного использования государственных средств, выделяемых на осуществление мер по преодолению последствий финансового кризиса. В том числе на поддержку реального сектора экономики и выполнение социальных обязательств. На днях вопросы взаимодействия Госдумы и Счетной палаты в системе контроля за реализацией антикризисных мер мы обсудили в ходе рабочей встречи с председателем Государственной Думы Борисом Грызловым. Задача Счетной палаты - обеспечить целевое и эффективное использование бюджетных средств в рамках правительственных программ поддержки бизнеса, социальной сферы и инфраструктуры. Сегодня в оперативном режиме мы осуществляем мониторинг использования государственных финансовых ресурсов по трем основным направления: в банках, в крупнейших компаниях - заемщиках, в регионах. Председатель правительства Владимир Путин справедливо указал на недопустимость расходования средств антикризисной поддержки на финансовые спекуляции. И наша миссия - помочь органам исполнительной власти обеспечить доведение выделяемых финансовых ресурсов до конечных получателей. По моему убеждению, следует установить ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, в том числе для широкого круга банков и предприятий всех форм собственности, которые получают государственную финансовую поддержку. Это было бы абсолютно оправданной мерой.

Кстати, аудитор Счетной палаты Валерий Горегляд участвует в работе комитета при Внешэкономбанке, который рассматривает заявки на получение помощи, осуществляет мониторинг всех операций с выделенными ресурсами. В рамках возглавляемого им направления создана специальная инспекция, которая будет контролировать использование банками полученных от государства денег, их доведение до реального сектора экономики. Сегодня Счетная палата участвует в проверке эффективности использования бюджетных средств, выделенных Внешэкономбанком компании "Русал" - одной из системообразующих компаний в российской металлургии. Результаты этой проверки Коллегия Счетной палаты рассмотрит в начале года.

Кроме того, в ноябре прошлого года по моему поручению как председателя Ассоциации контрольно-счетных органов страны начался мониторинг социально-экономической ситуации в российских регионах. Мы приступили к ежемесячной подготовке информационно-аналитических материалов с динамикой ключевых финансово-экономических и социальных показателей. Эта работа осуществляется с использованием информационной базы Счетной палаты. В ближайшее время совместно с контрольно-счетными органами субъектов Федерации планируем провести контрольно-аналитическое мероприятие в ряде регионов с целью всесторонней оценки бюджетно-финансовых и социально-экономических последствий кризиса. При этом будет проведен анализ эффективности мер правительства по их минимизации. А затем последует аналитический доклад для руководства страны.

В условиях мирового финансового кризиса сегодня остро встает вопрос о необходимости ведения антикризисного мониторинга. Такая договоренность достигнута, например, в США - между конгрессом и избранным президентом Бараком Обамой. Мониторинг возложен на главное контрольное управление США. В его задачу вменяется также анализ ситуации и ежеквартальное информирование руководства страны. В подобной информации нуждаются сейчас многие страны. Уверен, и у нас есть необходимость организовать аналогичную работу, скажем, объединенными усилиями Счетной палаты, Контрольного управления президента и Генеральной прокуратуры. Совершенно очевидно, что такая работа крайне полезна и в целях оперативной корректировки мер в ходе развития и преодоления кризиса. Жизнь заставляет нас действовать более энергично и, главное, системно. По инициативе Счетной палаты на недавнем заседании в Вене Управляющего совета ИНТОСАИ, организации, которая объединяет 186 счетных палат мира, принято решение о создании Рабочей группы по анализу мирового финансового кризиса. Тот, кто владеет информацией, владеет миром. Истина - из разряда неоспоримых.

Их оставалось двадцать восемь

По сути, миссия Счетной палаты - быть "цепным псом" налогоплательщиков

В продолжение темы кризиса хотел бы сказать, что лучшей поддержкой российской экономики могло бы стать разумное сокращение контролеров и снижение административного давления на саму экономику и бизнес. Говорю об этом не впервые. Как, впрочем, и о необходимости разграничения функций внешнего и внутреннего государственного контроля, о правовых и методических основах единой системы государственного контроля.

Сегодня в стране очевиден переизбыток контролирующих органов, при этом перевес идет за счет исполнительной власти. Только на федеральном уровне в системе исполнительной власти действуют 28 различных органов, имеющих полномочия в сфере контроля и надзора. Каждый год они проводят более миллиона контрольных мероприятий, нередко дублируя друг друга и сталкиваясь на одной и той же "поляне". Замечу, что это без учета проверок Федерального казначейства, которое в постоянном режиме контролирует движение средств федерального бюджета. Правда, в данном случае как раз следует говорить о позитивном опыте сотрудничества контролирующих структур. Так, благодаря совместным усилиям Счетной палаты, Генеральной прокуратуры и Казначейства удалось создать четкую систему взаимодействия контрольных и правоохранительных органов по борьбе с нецелевым использованием бюджетных средств. Однако переизбыток контролеров при отсутствии координации и системности не поднимает сам контроль на более качественный уровень. При этом сохраняются существенные различия в статусе, полномочиях и даже в профессиональной подготовке представителей контрольно-счетных органов страны. Считаю, что таким образом идет распыление средств государственного бюджета и кадровых ресурсов. Мы не имеем и малейшего права подрывать авторитет всей устоявшейся системы государственного контроля. Тем более не вправе давать повод интерпретировать приход контролеров на проверяемый объект как возможное средство коррупционного давления или "заказ" конкурентов. Увы, но нередко именно в таком ключе воспринимает бесконечный приход контролеров действительно "закошмаренный" бизнес. Хорошо, что уже идет работа по формированию единого для всех контрольных органов ежегодного сводного плана проверок - новая модель организации контрольного процесса в стране крайне необходима. Однако требуются и другие шаги на пути совершенствования системы госконтроля. Уверен, что укрепить эту систему, систематизировать деятельность контролирующих органов могло бы создание при президенте страны координационного совета руководителей органов государственного контроля. Это отвечало бы и коренным интересам парламентского контроля, который сегодня обретает новое измерение и качество.

В завершение позволю высказать такую мысль: у меня нет сомнений в том, что бывший руководитель КНК СССР Алексей Михайлович Школьников воспринял бы многие тезисы этих заметок весьма конструктивно. Прежде всего потому, что он был корифеем в вопросах контроля и знал его потенциал. В свою очередь и мы сегодня обязаны утверждать эффективную систему государственного контроля в России. Как основу сильного государства. Как социально значимую силу и атрибут гражданского общества.