Как вывести из тени парламентский лоббизм

Госдума ушла на каникулы, так и не рассмотрев внесенный одной из фракций законопроект, запрещающий производителям табака и алкоголя жертвовать на поддержку политических партий. Этот документ был, конечно, вполне популистским, но затрагивал серьезную проблему, имя которой - теневой лоббизм. Что там ни говори, неформальные связи отдельных депутатов и партий, представленных в Госдуме, с отдельными коммерческими предприятиями мало способствуют оздоровлению политических нравов. Как вывести парламентский лоббизм из тени? Что надо сделать, чтобы легализовать его, придать ему престижный статус организационного и экспертно-консультационного предпринимательства? Об этом ведут диалог руководитель Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Высшей школы экономики, автор только что вышедшей книги "GR: Практикум по лоббизму в России" Павел ТОЛСТЫХ и гендиректор Московской международной бизнес-ассоциации Александр БОРИСОВ.

Российская газета | Запретить производителям табака и алкоголя спонсировать политические партии - это правильно?

Александр Борисов | Я за то, чтобы любая лоббистская деятельность осуществлялась в рамках закона. Подчеркиваю: любая. Табачный бизнес в России сейчас на 85 процентов в руках иностранных компаний. Алкогольный рынок приватизирован достаточно специфическим контингентом. Тем не менее я против того, чтобы в законе о лоббизме, если он когда-нибудь будет принят, вводились особые ограничения на тот или иной вид бизнеса.

РГ | То есть запрет финансировать политические партии, думские фракции должен распространяться на все бизнес-структуры без исключения?

Борисов | Именно так.

Павел Толстых | Первое, что бросается в глаза при анализе этой законодательной инициативы, это ее популистский характер. Говоря же о законе, призванном регулировать лоббистскую деятельность, надо сказать, что попытки его принять предпринимались неоднократно. Первая - еще во времена Верховного Совета РСФСР. Затем - в 1995 году, когда в Госдуму депутатом Владимиром Лепехиным был внесен, а затем даже рассмотрен в первом чтении федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности. Голосование было таким: за - 117, против - 8, воздержались - 5. Остальные депутаты, как видно из результатов, просто проигнорировали голосование. После чего к этому законопроекту уже не возвращались. В 2003 году депутаты Надеждин, Немцов и Хакамада подготовили свой вариант закона, по мнению экспертов, достаточно популистский, и он тоже не получил одобрения.

Борисов | Добавлю к этому обзору... Председатель комитета Законодательного собрания Санкт-Петербурга по законодательству Игорь Михайлов представил собственный проект местного закона о регулировании лоббистской деятельности. Но и этот документ пока не принят.

РГ | Как вы думаете, почему попытки узаконить лоббизм не имеют успеха?

Борисов | Я бы назвал несколько причин. Во-первых, закону о лоббизме, наверное, должен предшествовать закон о коррупции. Он тоже вносился несколько раз и тоже проваливался. Во-вторых, все попытки упорядочить лоббистскую деятельность до сих пор предпринимались исключительно в популистских целях. В-третьих, те предложения, с которыми мне приходилось знакомиться еще по первому проекту, во многом копируют американское законодательство. А слепое перенесение на родную почву чужого опыта, к сожалению, рождает мутанта. Ну и кроме того у нас немало людей теневым образом лоббируют чьи-то бизнес-интересы и получают за это неплохие деньги. И, конечно, им не хочется, чтобы у них появились профессионалы-соперники, действующие открыто.

Толстых | На вопрос, почему лоббизм не желает выйти из тени, хорошо ответил известный депутат Владимир Семаго. Он сказал, что нынешний порядок всех устраивает. Получил депутат от кого-то, предположим, пять тысяч долларов, две тысячи отдал жене, а три оставил себе на мужские развлечения. Никому не хочется, чтобы в его доходы совали нос.

РГ | А общий объем доходов от теневого лоббизма вам известен? Каков денежный оборот на этом рынке?

Толстых | Миллиарды долларов. Это же целая отрасль.

Борисов | Миллиарды - если иметь в виду общий объем. Я не думаю, что гонорары самих лоббистов измеряются миллиардами.

РГ | Российский парламент немало поработал на интересы конкурирующих финансово-промышленных кланов и политических групп. Легализации такого порядка вещей отчасти послужило официальное разрешение инвестировать капитал в политику. Чьи-то вложения в депутатский мандат еще не окупились, чьи-то же окупились с лихвой. У кого не хватает средств содержать свою фракцию в Госдуме, находят деньги на подкуп отдельных "независимых" депутатов. Но явственна и другая тенденция: теперь люди бизнеса сами идут в политику, становятся депутатами...

Борисов | Это так. У меня и статистика есть. В Государственной Думе нынешнего созыва 129 человек имеют опыт управленческой работы в сфере бизнеса, 35 представляют солидные корпорации и 23 сами являются владельцами крупных предприятий. Или возьмите Совет Федерации. Если в 2002 году доля сенаторов, пришедших из бизнеса, составляла 26 процентов, то теперь она достигла 32 процентов. Дальше - губернаторы. С 2001-го по 2005 год прошло 247 губернаторских кампаний. В 151 из них участвовал как минимум один представитель бизнеса. В результате 17 бизнесменов стали губернаторами. То есть более 10 процентов предпринимателей удачно провели свои избирательные кампании. Это очень интересный показатель. Если же мы перейдем на уровень законодательных собраний, то увидим, что в Липецкой, Астраханской областях более половины мандатов имеют бизнесмены. А в Чувашии их доля среди законодателей достигает 60 процентов.

РГ | И что же из этого следует?

Борисов | Из этого следует, что бизнес очень озабочен своим дальнейшим развитием. И не видит для этого более эффективного способа, чем собственное проникновение во власть.

Толстых | Переход бизнеса в политику и обратно наблюдался всегда. Занимая тот или иной пост в иерархии власти, бизнесмен, чье предприятие достигло достаточного уровня, может, используя административные меры, стимулировать его дальнейшее развитие или ухудшать положение конкурентов. Говоря о Государственной Думе, можно привести множество примеров такого перехода. Обычно они случаются при принятии регулирующего отрасль законодательства. Так было с принятием Закона "О связи", Лесного или Водного кодексов и пр. Обратите внимание на состав лесного подкомитета Госдумы, и вы увидите в нем владельцев или представителей всех крупнейших лесопромышленников: Владимира Крупчака, Дамира Шадаева, Андрея Бенина, Александра Белякова и др. Хотя бывает и обратное движение. Александр Шохин оставил пост председателя банковского комитета в прошлой Думе и перешел в Инвестиционную компанию "Ренессанс Капитал". Валерий Драганов сложил полномочия председателя комитета по экономической политике и занял крупную должность в "РУСАЛе". Депутат Николай Ашлапов, сдав мандат, возглавил "Главмосстрой"...

Чтобы оценить капитализацию лоббистской отрасли, надо четко разграничить цивилизованное лоббирование и теневое. Цивилизованное лоббирование - это лоббирование, осуществляемое в рамках закона. А сводить лоббизм к коррупции - это все равно что отождествлять предпринимательскую деятельность с мошенничеством, как делалось в советские времена. Не стоит также говорить исключительно о лоббировании бизнес-интересов. Существует лоббирование профсоюзных, общественных организаций. Другой вопрос - какими методами. Если законными, через экспертные советы, это цивилизованная практика. Как раз общественные и прочие некоммерческие организации, не обладающие достаточным финансовым потенциалом, в такой практике заинтересованы больше, чем кто бы то ни был. А бизнес может спокойно существовать и при теневом лоббировании - у него для этого достаточно ресурсов.

РГ | Давайте говорить без эвфемизмов. Теневое лоббирование - это попросту подкуп?

Толстых | Не обязательно. Это может быть и политическое давление, и шантаж.

Борисов | Насчет того, что в лоббировании равно заинтересованы и бизнес, и различные гражданские сообщества, хотел бы вам возразить. Понятно, что и экологи, и представители сексуальных меньшинств хотят, чтобы были приняты нужные им законы. Но самая активная часть общества - это все-таки бизнес. Он более всех сейчас заинтересован в том, чтобы экономические императивы не только звучали с высоких трибун, но и находили воплощение в реальной практике. В связи с этим хотел бы заметить: нецивилизованное лоббирование - это не только политический нажим, шантаж или прямой подкуп. Это, с моей точки зрения, и такая практика, когда лоббируются не интересы отрасли, а интересы конкретного предприятия. А цивилизованное лоббирование - когда лоббируются интересы важного, значительного сектора экономики, для всех предприятий которого устанавливаются единые правила игры. Когда какая-нибудь крупная компания начинает в Госдуме лоббировать закон, выгодный только ей, а ее конкурентов, наоборот, ущемляющий, - это ненормально.

Толстых | Не согласен. С принятием того или иного закона, особенно в экономической сфере, кто-то всегда окажется в выигрыше, а кто-то будет ущемлен. Но, не сочтите за цинизм, задача лоббиста - радеть не об общественном благе, а о конкретном корпоративном интересе. Радеть об общественном благе должно государство. А специфика лоббистской деятельности в том и заключается, чтобы отстаивать корпоративные интересы. Поэтому едва ли не в каждой крупной корпорации созданы департаменты по связям с госорганами.

РГ | Что значит - по связям? В чем конкретный предмет их деятельности? Это что - "занести" кому надо?

Борисов | Эти департаменты оценивают возможные риски со стороны государства. Пытаются получить определенные преференции для своей компании. Их представители входят в экспертные советы при Государственной Думе, при ее комитетах. Аналогичные советы существуют и при некоторых министерствах. Вот такая деятельность. Она, я считаю, полезна. Пусть она в каких-то случаях и не приносит плодов той или иной компании, но она позволяет увидеть проблему с различных точек зрения. Одно из достоинств лоббизма заключается как раз в том, что появляется возможность более или менее адекватного, объективного обсуждения проблемы. Если, скажем, идея поворота северных рек родилась в одном из департаментов Минтранса СССР, где основным мотивом было освоение огромных капиталовложений, то лишь появление альтернативных мнений позволило остановить это безумство. Иными словами, если есть депутат или чиновник, то есть и экспертный совет. Туда приходят представители разных, подчас конфликтующих интересов. И в результате обсуждения достигается некий компромисс. Это и есть цивилизованное лоббирование.

РГ | Чуть более года назад предлагалось узаконить "гражданский брак" между парламентариями и бизнес-корпорациями. А именно - разрешить депутатам входить в органы управления всевозможных ЗАО, ООО и т.п. Даже готовился законопроект, снимающий запрет на подобное совместительство. Как, по-вашему, это приемлемо?

Борисов | По-моему, нет. И не только потому, что появляется личная заинтересованность, лишающая депутата объективности. Законодатели должны все-таки заниматься своими делами. И не отвлекаться на коммерческую деятельность.

РГ | Тем не менее это хотя бы легализация лоббизма.

Борисов | Вот-вот, я не исключаю, что с этой инициативой выступали как раз те люди, которые тайно оказывали кому-то лоббистские услуги и хотели легализовать свою деятельность. Но такого рода бизнесом должны заниматься профессионалы. В США половина профессиональных лоббистов - это бывшие сенаторы и члены конгресса. То есть уходя со своего поста, они могут использовать наработанный опыт и связи в интересах тех групп, которые их нанимают. И за это получают вполне честные деньги. Но проблема остается. Я бы сказал, что лоббизм более всего востребован там, где государство серьезно вмешивается в различные сферы жизни. Кто такой лоббист? Это посредник между обществом и государством, умеющий довести до нужных инстанций точку зрения того или иного сегмента общества. Государство, оно ведь по природе своей бездушно, безлико. И ошибка чиновника обходится обществу очень дорого. В нынешних условиях, когда рассыпалось огромное количество научно-исследовательских институтов, существовавших в советское время, мы наблюдаем массу некомпетентно подготовленных вопросов. И от этого страдают все - и сами министры, и рядовые чиновники, вынужденные исполнять неграмотные решения.

Толстых | Я согласен: питательная среда для лоббизма - чиновничье всевластие. Особенно в России, где роль государства в последние годы значительно возросла. Насчет же депутатского вхождения в органы управления коммерческих предприятий могу сказать одно: если бы это случилось, мы бы не стали тут первооткрывателями. Такое практикуется, например, в Германии. Там депутаты бундестага могут входить в советы директоров различных корпораций. Но не вправе получать за это зарплату. Кроме того, голосуя за какой-то закон, они не могут принимать вознаграждение от корпорации, которая в этом законе заинтересована.

РГ | Но гонорар ведь можно и не афишировать.

Толстых | Я говорю о норме закона. Отклонения от нее мы не обсуждаем. Что же касается России, то просто так, за красивые глаза у нас депутатом никто не становится. Выборы теперь проводятся по партийным спискам. Значит, для партии ты должен представлять какой-то интерес. Прежде всего - финансовый. Если мы проанализируем состав некоторых думских фракций, то обнаружим в нем немало весьма и весьма состоятельных людей. Человек владел крупным бизнесом, а потом вдруг решил податься в депутаты? Так не бывает. Он идет в Госдуму, чтобы приобрести политический ресурс и в конечном итоге вывести свой бизнес на более высокие позиции.

РГ | Вы за то, чтобы разрешить депутатам совмещать законодательную деятельность с бизнесом?

Толстых | Не могу сказать, что я за или против. Идея как минимум заслуживает обсуждения.

Борисов | А я принципиально против подобного совмещения. Заниматься лоббированием должны люди, которые профессионально в этом разбираются, понимают суть вопросов и могут убедить либо органы власти, либо общество в необходимости принятия того или иного решения. Я говорю "либо органы власти, либо общество", потому что лоббирование идет в обе стороны.

Толстых | Не в обе. Лоббирование всегда идет в сторону государства, его институтов. Объект лоббизма - это всегда органы государственной власти. А целенаправленная апелляция к обществу - это не лоббизм, а пиар.

Борисов | Я тут с вами скорее поспорю, чем соглашусь. Если лоббизм работает только в одну сторону - в сторону государства, он не всегда приносит успех. А вот лоббизм через общество, через СМИ зачастую срабатывает как катализатор для принятия решения, которого не удалось добиться привычными методами. Настоящая, профессионально работающая лоббистская структура прекрасно может использовать инструмент пиара для достижения поставленных целей.

Толстых | Да, технологии легального лоббизма близки к технологиям пиара. На таком типе лоббирования специализируются многочисленные конторы США и Западной Европы. Но уровень доходов подобных фирм сравнительно мал. Сверхдоходная доля лоббизма связана все-таки с теневым сектором. Это "решение вопросов" в органах государственной власти. К такому роду "вопросов" относятся ущемление интересов отдельных компаний или даже целых отраслей через законодательные или исполнительные процедуры, предоставление налоговых льгот и преференций, заказные судебные решения, выкуп госсобственности по бросовым ценам и т.п. Нередко все это сопровождается громкими скандалами. В 2006 году известный американский лоббист Джек Абрамофф получил 6 лет тюрьмы. Как выяснилось, он предлагал законодателям бесплатные международные турне, абонементы в гольф-клубы, делал всяческие подарки и просто совал деньги. А в этом году конгрессмен Уильям Джефферсон был лишен депутатской неприкосновенности и сейчас ожидает решения суда. Обвинение предъявлено по 15 пунктам, среди которых тайный сговор, взяточничество, отмывание денег, мошенничество, вымогательство... Подобные примеры имеются и у нас.

РГ | Ну какой же это лоббизм? Это просто коррупция.

Толстых | Это самый настоящий лоббизм. Только теневой. Когда нужного тебе решения ты добиваешься не цивилизованными методами, а занося деньги.

РГ | Тогда в чем разница между лоббизмом и уголовным преступлением?

Толстых | Если в ход идут подкуп, шантаж, это действительно преступление. А если некий депутат Госдумы отвечает, скажем, за программу дополнительного лекарственного обеспечения, являясь при этом владельцем крупного фармацевтического предприятия, то это лоббизм. Понимаете, когда люди не нарушают закон...

РГ | Как это - не нарушают? Представьте, депутат лоббирует законопроект, дающий преференции компании, зарегистрированной на его жену. И получает вознаграждение в виде приумноженных доходов этой самой компании.

Толстых | Это не подпадает ни под какую статью закона. Вспомните проект, разработанный Московской городской думой. Там как раз был параграф: если депутат является лицом, персонально заинтересованным в принятии какого-то нормативного акта, он должен об этом заявить и не участвовать в голосовании.

РГ | Такой порядок мало продекларировать. Должны быть предусмотрены санкции.

Толстых | Обязательно. Самое главное - эти санкции должны быть неотвратимы.

РГ | И тогда мы придем к цивилизованному лоббированию?

Борисов | Думаю, полной и окончательной победы над теневым лоббизмом добиться невозможно. И не только в России. Нигде. Это как с коррупцией, масштабы которой в лучшем случае можно уменьшить, но полностью ее искоренить все равно не удастся. Нужен закон о лоббизме. Чем больше четко очерченных рамок, тем меньше тени.