Социологи выявили "узкие места" российской социальной политики

У каждой эпохи свое лицемерие, однако факт остается фактом: сейчас, после 15 лет "антисоветских" реформ, государство наконец-то вознамерилось отдать долги тем, за чей счет оно эти преобразования осуществляло. Пенсионная реформа, четыре нацпроекта, 131-й федеральный закон, регулирующий принципы местного самоуправления, закон о материнском капитале и многое другое - все это призвано придать социальной политике в стране достаточно стройные очертания и четкие перспективы.

Однако в России ничто не получается сделать сразу, единообразно и повсеместно. Нет ни в чем (в том числе и в социальной политике) абсолютно одинаковых рецептов, скажем, для Санкт-Петербурга и Тамбова, Чукотки и Краснодарского края, Москвы и Владивостока, Адыгеи и Калининграда. Об этом говорят и многочисленные результаты социологических опросов, например, тех, которые "волнами" проводил в течение 14 лет в разных регионах России Институт социологии РАН, выясняя мнение россиян относительно реформ и реформаторов, их взглядов на собственные перспективы и судьбы государства.

Даже из кажущегося хаоса социологи способны вывести четкие закономерности, привести разрозненные факты и мнения в систему и дать строго научные рекомендации тем, кто в них нуждается. Институт социологии РАН после серии крупномасштабных опросов населения провел своего рода "мозговой штурм" среди ста региональных экспертов, попытавшись выявить "узкие места" современной российской социальной политики, очертить ее перспективы и подытожить то, что уже сделано на государственном и региональном уровне "во имя и на благо человека". Вот мы, получается, и вернулись к старому лозунгу с новым содержанием.

Регионы, в которых экспертов мучили подробнейшими "глубинными интервью", были намеренно выбраны противоположные - практически по всем экономическим, социальным и политическим параметрам. Оценивался при этом не только размер бюджета, но и готовность местных органов власти и политической элиты к осуществлению преобразований в социальной сфере. Так, в качестве "антиподов" выступали, с одной стороны, Пермский край, Ярославская и Свердловская области, с другой - Ивановская и Пензенская. На роль экспертов социологи по достаточно представительной выборке пригласили не только ученых и просто "наблюдателей", но и работников региональных властных структур, органов местного самоуправления, партийных деятелей среднего звена. Выводы экспертов, дополненные собственными исследованиями социологов, были обобщены в обширном докладе, который первой среди всех СМИ получила и публикует сегодня "Российская газета".

Единство разных

Оптимисты и пессимисты, партийные и беспартийные, чиновники и "простые граждане" - все эксперты дружно утверждали одно: целостной стратегии социальной политики в России пока нет. Ее только предстоит выработать и претворить в жизнь.

Как? Здесь мнения, естественно, разошлись. Одни (представители так называемого неоклассического течения) считают, что власть должна создать более эффективную систему расходования "социальных" денег, а сами эти суммы существенно увеличить. Сторонники либеральной модели говорят о том, что государство не должно тянуть "социальную лямку" в гордом одиночестве: пора подключиться и другим структурам, в первую очередь - "социально ответственному" бизнесу и региональным властям. Вот здесь, по мнению экспертов, и произошла несостыковка. Едва государство попыталось переложить часть своей ноши на региональный уровень и превратить именно субъекты Федерации, а не только Москву в "центр социальной защиты", возникли проблемы. Радикальные меры вроде монетизации льгот в России идут об руку с чистым патернализмом (те же нацпроекты - это "забота государства" о гражданах, а не стимулирование местных ресурсов и личной инициативы). Понятно, что накануне выборов все это вполне объяснимо. Но и после 2008 года "переходный период" неопределенности и двойственности в социальной политике может затянуться на срок от одного до нескольких десятилетий.

Эксперты порой категоричны: государство они винят в том, что оно часто нарушает правила и собственные обязательства, которые должны обеспечивать стабильность в социальной сфере. А многие из провозглашенных лозунгов слишком часто на поверку оказываются "политическими мифами", что люди прекрасно помнят и повторения не хотят.

Впрочем, говорили ученым многие эксперты, в современной России власть и общество смогли негласным образом договориться между собой. Государство не спешит на помощь гражданам, но зато смотрит сквозь пальцы на то, какими методами (далеко не всегда законными) они все-таки ухитряются выживать и адаптироваться к любым реформам. Правда, сами люди вовсе не в восторге от системы теневых отношений, которая буквально пронизывает все структуры социальной сферы - от роддома до собеса и бюро ритуальных услуг.

Равнее неравных

Удалось ли с помощью реформ последних лет как-то сгладить главное постсоветское общественное противоречие - между бедными и богатыми, нищими и миллионерами, крупными городами и сельской провинцией? Эксперты дружно отвечали: нет. По мнению многих из них, эффект оказался прямо противоположенным. Монетизация льгот сделала еще большей разницу в доходах жителей "богатых" и "бедных" регионов. При этом реформа заставила "бедные" регионы тащить непосильный для них груз социальных обязательств.

Эксперты отмечали: Москве не стоило быть настолько уверенной в своей правоте, когда она затевала реформы, толком не выслушав "мнения с мест". Сейчас регионам приходится изо всех сил приспосабливаться к новым правилам, установленным без учета их интересов и - что гораздо хуже - их удачного опыта. Дело в том, что, по разным оценкам, 15-20 субъектов РФ уже в 90-е годы приступили к реформированию социальной сферы и теперь оказались отброшены назад, под колеса того самого паровоза, вперед которого когда-то забежали. Средств на продолжение региональных программ Центр теперь не дает, и уже начатые "с фальстартом" программы приходится сворачивать.

Большинство экспертов отмечают: сегодня главные составляющие отношений Центра и регионов - это недоверие и страх. Москва боится, что на местах все "разворуют", и стремится к максимальной централизации бюджетных и внебюджетных денежных потоков. В свою очередь, региональные власти трепещут перед Центром и всячески маскируют истинное положение дел глянцевой отчетностью и политической лояльностью. При этом поле публичной политики неизбежно сужается, реальные процессы уходят в "тень". Такое положение дел сильно тормозит ход любых реформ хотя бы потому, что в регионах всерьез берутся за осуществление только тех мер, которые Центр в состоянии проконтролировать.

Москва тоже слезам по обыкновению не верит. Да и ресурсы имеют шанс получить в первую очередь политически лояльные региональные руководители или же "тяжеловесы", которые пользуются в коридорах власти давним и значительным влиянием. Невозможно сбросить со счетов и материальные интересы отдельных чиновников: по мнению экспертов, аппаратчики очень сильно боятся потерять в результате реформ контроль над потоками денег и всеми силами тормозят преобразования. Разве что сверху на них надавят - тогда неповоротливое колесо сдвигается на пол-оборота. Здесь очень большие претензии региональные эксперты высказали Министерству здравсоцразвития РФ.

Правда, не стоит все беды валить на чиновников, хотя они, конечно, не ангелы. Но, считают эксперты, опрошенные социологами ИС РАН, противодействие социальные реформы встречают и со стороны непосредственных исполнителей, работников этой сферы, а также профессиональных корпораций, которым нынешнее положение дел выгодно. По крайней мере, до 2004 г. "блок", поставленный ими на пути реформ, снять не удавалось никак.

Однако есть и сдвиги. Прежде всего на кадровом уровне. Как отмечали многие эксперты в регионах, на смену "тетенькам" - немолодым женщинам "собесовского типажа" - в социальную сферу сейчас приходят молодые энергичные "продвинутые менеджеры", умеющие считать деньги. Такие действительно смогут изменить социальную политику в регионах. Вопрос лишь в том, какие цели они перед собой будут ставить: с подачи государства или по собственному разумению.

Кормильцы и иждивенцы

Программы и стратегии - вещи хорошие. Но люди склонны доверять не им, а конкретным "кормильцам" и "заступникам". Эту роль в сфере региональной политики берут на себя (каждый раз в разных пропорциях) федеральная или региональная власть, бизнес-структуры, партийные, общественные или международные организации и др.

Так уж сложилось, что пока Москва осуществляла глобальные реформы и выравнивала общий экономический курс, региональные власти по уши увязали в "социалке" - а куда им было деться? Многим губернаторам имидж "отца родного" очень даже импонировал, особенно перед очередными выборами. При этом региональные лидеры четко делились на людей с традиционными взглядами на социальную политику и "менеджеров-новаторов". К первым относились, например, Юрий Лужков или Минтимер Шаймиев, Эдуард Россель, Анатолий Лисицын и др. Такие руководители лично формировали стратегию социальных мер, при необходимости немедленно подключая к делу бизнес-структуры или общественников, но плотно контролируя каждый их шаг. Вторые (Константин Титов, Юрий Трутнев в бытность его губернатором Пермской области, Александр Хлопонин и др.) были склонны скорее "нанять менеджеров", чем замыкать все на себя. Плюсы и минусы были в обеих моделях. Так, например, с уходом в отставку "традиционалиста" всегда существовала угроза, что новый глава региона тут же свернет все программы, которые лично курировал его соперник-предшественник.

Российский бизнес свою "социальную ответственность" начал демонстрировать задолго до того, как на высшем уровне был произнесен сам этот термин. Эксперты разошлись во мнениях, почему крупные корпорации и финансовые группы стали в середине 1990-х осуществлять обширные социальные программы - поневоле или в собственных интересах. Так или иначе, налицо была четкая взаимосвязь: участие бизнеса в "социалке" оказывалось наиболее значительным там, где у него не случалось конфликтов с сильной и авторитетной региональной властью, появлялись благоприятные условия для развития. Например, в регионах с развитой добывающей и металлургической промышленностью: Тюменской, Липецкой, Свердловской, Самарской, Пермской, Вологодской областях, Татарстане, Коми, Башкортостане, Якутии. Правда, иногда власти впрямую "давили" на бизнес, добиваясь от него субсидий и вложений в социальную сферу ("отдай добром, а то пожалеешь").

В 90-е годы в российских регионах создавались внебюджетные фонды при поддержке предпринимателей, которые находились в полном распоряжении региональных властей и были призваны компенсировать недостаток средств на социальную сферу. В регионах это позволило осуществить разнообразные социальные эксперименты - от восстановления почти советской "уравниловки" в Ульяновской области до либеральных реформ в Самаре и Перми. Обратной стороной стали полная "непрозрачность" подобных фондов и резкий рост связанной с этим коррупции. Бизнес развивал и собственные социальные программы - научные и образовательные, поддерживал гражданские организации, устраивал конкурсы и т.п. Помимо имиджа самих компаний, это улучшало и общий климат в регионе, снимало возможную социальную напряженность.

Заявившие о себе в 90-е годы в сфере региональной социальной политики некоммерческие организации (НКО) по степени влияния так и не смогли дотянуться до собственных аналогов в западных странах. Слишком слабыми они были и остаются, слишком неровно складываются их отношения с властью в разных концах страны и в Москве. В большинстве случаев недоверие преодолеть так и не удается: чиновники вечно ждут от общественников подвоха и дел с ними стараются не иметь. Правда, чем демократичнее и прозрачнее политика региональных властей, тем успешнее в нем действуют на социальном поприще НКО. Так, в Пермском крае именно 10 правозащитных организаций - членов Пермской ассамблеи добились принятия пакета законов социальной направленности. Даже альтернативная военная служба была в этом регионе введена раньше, чем в стране в целом.

Международные организации, НКО, финансовые структуры и корпорации (Евросоюз, Мировой банк, ЕБРР и пр.) также до недавних пор активно продвигали в регионах свои социальные программы (образовательные, научные, медицинские и др.). Здесь приоритет имели регионы с "демократической" моделью власти, ориентированные на рыночные реформы, - в качестве грантополучателей они рассматривались в первую очередь. Международные организации стремились прежде всего участвовать в решении социальных проблем переходного периода и разработке программ реформирования этой сферы.

Не обошлось и без "ложки дегтя". Как отмечают эксперты, свои "социальные программы" осуществляли и криминальные структуры. Теневой бизнес таким образом стремился создать себе благородный "робингудовский" имидж и обрести значимый социальный статус, в некоторой степени "искупить грехи", в определенной - взять под контроль "свою" территорию.

Правда, сейчас после укрепления властной вертикали и реформы местного самоуправления государство в социальной политике по всем позициям в лидерах, а "чужие" здесь ходят и на что-либо влияют все меньше.

Минимум по максимуму

А может ли вообще в России действовать единая социальная политика? - поинтересовались социологи у экспертов. Участники интервью твердили в один голос: не только может, но и должна. При двух главных условиях: нельзя отменять право регионов на собственные дополнительные вложения в эту политику, а Федерация обязана нести ответственность за обеспечение минимальных социальных стандартов. Только тогда можно говорить об ответственности и центра, и регионов перед гражданами.

На введении единых социальных стандартов эксперты настаивали особо. Иначе, говорили они, население становится заложником эффективных или неэффективных стратегий региональных лидеров. Но к минимуму такие руководители должны обязательно добавлять

что-то еще, не опускаясь ниже установленной планки. Важным фактором, по мнению опрошенных, могли бы стать федеральные целевые программы.

Среди приоритетных направлений, где должны быть прежде всего установлены единые социальные стандарты, эксперты называли поддержку детей, ветеранов, инвалидов, обеспечение лекарствами, льготы на проезд.

Очень неоднозначно в регионах восприняли передачу полномочий с муниципального на региональный уровень и сужение полномочий местной власти в социальной сфере. Одни эксперты видели в этом сугубо негативные последствия для жителей городов и районов, другие считали что только так можно повысить финансовую обеспеченность социальной политики и улучшить "качество управления". По сути дела, эксперты так и не смогли предложить четкую модель взаимодействия Центра и регионов в социальной сфере - впрочем, и власти предержащие с этим тоже пока не справились. Ясно лишь, что при выработке такой модели преимущества должны получать те муниципальные образования, которые сами хоть что-то делают для поддержки социальной сферы, а не просто ждут субсидий из Центра.

В любом случае эксперты предсказывают, что эти проблемы в новом политическом цикле, который наступит после 2008 года, неизбежно встанут во главу угла и потребуют срочного решения.

Очень тихий глас народа

А что же простые граждане, ради которых все реформы и затевались? Может ли население как-то повлиять на социальную политику в регионах? Социологи и эксперты констатируют: уровень такого влияния остается достаточно низким. В России практически нет организаций, с помощью и по каналам которых общественное мнение могло бы заявить о своем недовольстве. В крайнем случае оно сводится к акциям протеста (как это было с монетизацией льгот) или к "юридическим войнам", которые граждане или их объединения ведут с властью. При этом в реальности практика неформальных договоренностей оказывается гораздо сильнее буквы закона. По сути акции протеста так и остались наиболее эффективной формой "диктата" со стороны населения, к которому власть волей-неволей прислушивается.

Кстати, эксперты уверены: переход от выборов губернаторов к их назначению не только не снизила чувствительность власти к подобным протестам, но и сделала региональных лидеров более "чуткими". Москва вполне может спросить с назначенца по всей строгости за "беспорядки" на вверенной ему территории, поэтому лидеры стремятся свести акции протеста побыстрее "на нет". В данном случае то, что мнение Кремля для губернатора-назначенца важнее, чем рейтинг в глазах населения региона, - вещь не самая худшая. В предвыборный период можно ожидать, что подобные "сигналы" усилятся стараниями политических партий и отдельных кандидатов. 2007-2008 гг. вполне могут дать некоторый всплеск протестных настроений.

Размышляя о будущем, представители элит и эксперты признают, что со временем власть будет вынуждена все больше и больше корректировать свою политику, сообразуясь с интересами населения. Правда, сейчас, как показало исследование, налицо явный разрыв между ожиданиями населения и тем, какую политику в социальной сфере проводит власть.

Сегодня поддержка наиболее бедных слоев населения, по мнению экспертов, явно не соответствует требуемому уровню, а государство продолжает проводить линию поддержки "заслуженных людей", но не работает с низами общества. Треть экспертов была убеждена в том, что ради социального согласия в обществе "людей бросать нельзя, хоть мы и живем при капитализме". Не добавляет оптимизма и частая смена государственных ориентиров в социальной сфере, а также то, что социальные программы зачастую приурочены к выборам и после голосования быстро сходят на нет.

Так или иначе, ясно, что после 2008 года разрыв между ожиданиями граждан и реальностью неизбежно будет сокращаться, причем не только с помощью исполнения желаний, но и путем "утраты иллюзий". Гражданам придется отвыкать от привычки жить за счет "маленьких подачек от государства", а власти - выполнять данные людям обещания и отвечать за возможные форсмажоры. Конфликтов при этом не избежать, но другого пути нет. Равно как и простых решений для сложных и застарелых проблем.

На сайте публикуется полная версия статьи

Комментарий руководителей проекта Михаила Горшкова и Аллы Чириковой