Поделиться
Теперь наблюдатели строят догадки, Европа ли тут нажала на стоп-кран или сработали внутренние тормоза. Полагаю, имело воздействие и то и другое. Назначение мэров вместо их избрания - откровенное нарушение Европейской хартии местного самоуправления, и Совет Европы, членом которого является Россия, не оставил бы это без реакции. Что же до наших "домашних" мотивов, то и они основательны: канун парламентских выборов - не лучшее время вступать в конфликт с большими градоначальниками. Непонятно только, почему это здравое соображение явилось с опозданием.
Надо ли полагать, что как только наступит благоприятный момент, с выборами мэров будет покончено? Предаваться гаданиям на сей счет не вижу смысла. Выбирать или назначать - да какая нам разница! Если у мэра реальная власть, то есть власть, обеспеченная финансовым ресурсом, его независимость от голосующего населения мы уж как-нибудь переживем. Если же он в этом смысле гол как сокол, никакие демократические процедуры не прибавят ему административной мощи.
Инцидент (назовем это так) с несостоявшимся превращением мэров избранных в мэров назначенных возвращает нас к теме куда более значимой. Реформа местного самоуправления... Разговоры о том, что она не терпит промедления, продолжаются уже года четыре, если не больше. Уже сам этот срок, в течение которого реформа была законодательно зачата, но так и не народилась на свет, наводит на мысль: промедление вполне терпимо. Вступление в силу Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" было перенесено с 1 января 2005 года на 1 января 2006-го. Чтобы все регионы успели подготовиться. Но о готовности тогда доложили лишь 30 регионов, а едва ли не половина субъектов Федерации попросила отсрочить реформу еще как минимум на год. Отсрочили до 1 января 2009-го.
Что ж... Как пойдет и с чем столкнется реформа местного самоуправления, было ясно заранее. Когда законопроекты о реформе принимались Госдумой в первом чтении, президент Конгресса муниципальных образований России Олег Сысуев, помнится, сказал: "Мэры на местах боятся, что их "кинут". Мэры боялись не напрасно. Они говорили: расширение полномочий местной власти должно подкрепляться финансово. Для начала следует принять соответствующие поправки к Налоговому и Бюджетному кодексам. Без этих поправок суть затеянных преобразований напрочь выхолащивается. Тогдашний куратор реформы Дмитрий Козак успокаивал: за поправками дело не станет. Но на прямой вопрос - когда? - отвечал несколько уклончиво. Затем в течение нескольких месяцев депутаты держали оборону - не хотели приступать ко второму чтению, выдвинув условие: деньги - вперед! Но вместо поправок к Налоговому и Бюджетному кодексам правительство представило в Госдуму лишь концепцию этих поправок. Да и она оказалась весьма уязвимой. Например, муниципальным властям оставляли 100 процентов налогов на рекламу (вы представляете, каковы рекламные доходы в сельской местности?), а вот акцизы на топливо и алкоголь, налоги от игорного бизнеса доставались региональным администрациям.
В условиях, когда бюджет в три раза меньше, чем государственные обязательства, обещать муниципальным властям широкую самостоятельность было заведомым прожектерством. Для реализма в этом деле требовалось одно из двух: либо увеличивать бюджет, либо урезать государственные обязательства перед населением. Догадываясь, к какому варианту может склониться правительство, депутаты подстраховались и приняли закон "О минимальных социальных стандартах". Чем запрограммировали совсем тупиковую ситуацию: сокращать социальные обязательства закон не велит, а сохранять их в неприкосновенности казна не позволяет.
О том, как скудость муниципальных ресурсов редактирует либеральные прокламации, я знаю не понаслышке. Несколько лет назад был в Ставропольском крае, писал о драке за полномочия между мэром Георгиевска и главой Георгиевской территориальной государственной администрации. У последнего были в руках собственность, бюджетные ресурсы. У первого - ничего, кроме конституционного права на независимость. Конфликт в Георгиевске означал столкновение кромешной нищеты с провозглашенной независимостью местной власти от власти государственной.
Наблюдая, как рождается эта реформа, и понимая, чем она может закончиться, трудно отделаться от ощущения исторического дежавю. Ведь еще в 1864 году организация местного самоуправления была закреплена в России положением о земских учреждениях и городовым положением: земская и городская власть отделялась от государственной. Но спустя тридцать лет пришлось пересматривать эту практику по соображениям, изложенным в пояснительной записке к проекту нового земского положения, разработанного под руководством графа Толстого: "Главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных... Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный антагонизм между ними".
Сейчас мы пытаемся устранить этот самый антагонизм. С помощью финансовых механизмов сделать местную власть реальной властью. И на бумаге все выглядит превосходно. Муниципальным образованиям дается право собирать налоги, на собственные средства содержать милицию, школы, больницы и т.п. Но без внесения необходимых поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы муниципалитеты этих денег не увидят.
ЕСЛИ мэры приобретут не обеспеченные местной казной большие полномочия и соразмерную им ответственность, они станут еще более уязвимы для критики со всех сторон. Зато губернаторы выиграют. Их влияние на органы местного самоуправления значительно возрастет. Да уже и сейчас муниципальная власть, конституционно отделенная от государственной, по сути возвращается в державное лоно.
Историческая привычка видеть в местной самоорганизации панацею от тотального государственного всевластия, увы, неистребима. Патриархально настроенные мечтатели и сегодня твердят о чудодейственной силе, дремлющей в сотах малой провинции. Александр Солженицын неустанно взывает к правителям: возродите земства, ими спасется Россия! Но что за земство без земли? Что за власть без имущества и без денег?
ЕСЛИ местное самоуправление не будет обеспечено ничем, кроме параграфа Конституции, оно дискредитирует себя как практика и как идея.