Поделиться
Новый 2007 год - да и не только новый год, а, пожалуй, очередная новая эпоха - начнется в России 15 января. Дело не в обещающих затянуться новогодних празднествах и каникулах. Миллионы людей с нетерпением ждут середины января будущего года совсем по другой причине.
Россия решилась на очередную масштабную реформу с неясным содержанием и непредсказуемыми последствиями. На сей раз преобразовательные эксперименты ожидают сферу, которая по праву может быть названа самой чувствительной, собравшей многочисленные факторы жизни общества. Речь идет о миграционной политике. О той ее части, которая касается принятия неоправданно ультралиберальной системы учета трудовой иммиграции.
Причем, что совсем парадоксально, в другой смежной области государственной политики дело обстоит совершенно иначе. По инициативе президента России разрабатывается комплекс мер по возвращению в Россию соотечественников, предполагающий осмысленное направление этого потока в заданные государством рамки.
Это делается через выбор приоритетных регионов для возвращения соотечественников, через регулирование этого процесса с помощью мер государственной социальной поддержки с учетом профессионального, интеллектуального, возрастного уровня. Здесь видны принципы государственной политики, причем не только в миграционной сфере, но и в области национальной безопасности, демографии, развития экономики.
В массовой же уведомительной амнистии трудовых мигрантов ничего подобного не просматривается. Вопрос заключается в том, почему это происходит и как эту ситуацию необходимо исправить.
Конечно, dura, но закон
Мне уже доводилось писать об удивительной черте наших законодателей, уже давно творчески переосмысливших древнеримскую максиму dura lex, sed lex, что в исходном смысле означало "закон суров, но это - закон". Кажется, что сегодня соображения о качестве закона часто понимаются у нас в буквальной транскрипции к соответствующему слову русского языка.
Это проявляется в готовности депутатов весело и с огоньком принимать любые исходящие от правительства РФ законы без вдумчивого их обсуждения и проработки. Чтобы спустя какое-то время, столь же "осмысленно", начинать увлекательное мероприятие под названием "внесение поправок в ранее принятые поправки".
Такая история происходила с печально известным "монетизационным" 122-м законом в 2004 году. По похожему сценарию развивалась и ситуация в 2005 году, вокруг 199-го закона, посвященного делегированию регионам полномочий.
Печальная "радость узнавания" этого "стиля жизни" национального законотворчества и реформаторства постигла нас и в сфере миграционной политики. Только-только в июле, по летней жаре да в целях скорейшего завершения весенней сессии Госдумы и отъезда в отпуска, депутаты успешно заглушили голос субъектов РФ, недовольных "ультралиберальными" новациями в миграционной сфере. Проштамповали правительственный проект закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ" и проект поправок в закон "О правовом положении иностранных граждан в РФ".
Но вот сегодня, всего несколько месяцев спустя, в повестку дня поставлен уже вопрос о новых миграционных мерах, направленных на повышение уровня общественной и национальной безопасности. Российскому правительству и парламенту оказалось достаточно Кондопоги, чтобы задуматься над эффективностью курса на либерализацию в миграционной сфере. Хочется верить, что выполнение соответствующего президентского поручения пойдет не по привычному пути "ловли блох", а путем ревизии основ миграционного законодательства. Благо, у нас еще есть пока время предотвратить миграционную катастрофу.
Мы к вам приехали на час
В соответствии с новой "уведомительной" системой миграционного учета государство устраняется от какого-либо регулирования направления, скорости, объема, качества трудовых миграционных потоков и ограничивает свои задачи не обязательными функциями регистратора.
Конкретное содержание соответствующей уведомительной либерализации "внушает" так, что дальше некуда. Гастарбайтер теперь сможет просто по почте послать властям привет горячий по поводу того, что приехал поработать, но никому ничего не должен. А кому должен - тому прощает. Документы про себя можно представить когда-нибудь потом.
Регистрировать не надо, да и само место жительства не обязательно. Перевезти вместе с собой родственников ничего не мешает. "Местом пребывания" веселого семейства вполне легально может быть даже и нежилой фонд, то есть бытовка на стройке, подвал или чердак жилого дома. В этой логике, наверное, "пребывать" можно будет и на станции метро, и на лавочке в парке.
Слова о том, что все это придумано только в отношении трудовых мигрантов из тех стран, с которыми у нас налажен безвизовый режим, не должны никого вводить в заблуждение. Любая статистика легко покажет, что практически вся нынешняя, легальная и нелегальная, трудовая иммиграция приходится не только на безвизовые, но и на визовые страны.
Таким образом, реальные миграционные процессы и миграционное законодательство развиваются сами по себе, не пересекаясь...
Амнистия недееспособности
Если спросить авторов реформы, зачем это все придумано и сделано, то скрывающиеся за множеством слов основные мотивы поразят нас своей обезоруживающей прямотой.
Дело, видите ли, в том, что нынешняя система неэффективна, поскольку государство не справляется с регулированием миграционных потоков, не способно осуществлять тщательные процедуры легализации и контроля за иммигрантами.
Если все нелегально, бюрократия работает плохо, и вообще управление миграцией - дело сложное и муторное, то нашим чиновникам сразу приходит в голову гениальная мысль. Раз мы чего-то не можем и с чем-то не справляемся, то верхом державной мудрости является отказ от исполнения государственной функции. Разумеется, маскируемый под повышение эффективности. Вновь проявляется самое страшное "родовое пятно" современного отечественного реформаторства. Во многих сферах за рассуждениями о либерализации, прозрачности, улучшении и прогрессе скрывается банальная, но от того не менее опасная подмена понятий. Вместо того чтобы повышать качество госаппарата, происходит обратная вещь - государственная политика "обрубается" под миниатюрный размерчик низкого качества государственного управления.
За деревьями не видно леса
Однако от этого сама проблема не решается. Да, неэффективность механизмов управления прикрыли дырявым одеялом. Бухгалтерию гипотетических дополнительных доходов от уведомительной амнистии мигрантов и увеличения штрафов радостно подсчитали. Но за рамками такого подхода к теме миграционной политики остается множество политических, социально-экономических и социокультурных вопросов.
Это и вопросы регулирования движения трудовых ресурсов внутри страны. И необходимость определения потребности экономики и различных ее отраслей в услугах мигрантов. И перерасчет всей инфраструктуры страны, развития отдельных регионов и городов с учетом миграционного фактора, нагрузки на систему, включая адаптацию социальной сферы - образования, здравоохранения, социальной поддержки.
Наконец, это оценка угроз территориальной целостности страны, вызванных неконтролируемой миграцией, рисков обострения межнациональных отношений, запрос на приведение государственной национальной и конфессиональной политики в соответствие с происходящими миграционными процессами.
Не только неурегулированность, но и просто неучет всех этих вопросов в текущей миграционной политике государства связан именно с тем, что в который уж раз в практике административно-государственных преобразований в современной России реформа осуществляется в отсутствие сколько-нибудь внятно сформулированной государством системной и стратегической концепции миграционной политики. Расплатой за склонность решать оперативные проблемы путем завоза дешевой рабочей силы может оказаться "проигрыш будущего" страны.
Принцип головастика или вертикаль власти?
Круг вопросов государственной политики, которые затрагивают миграционные процессы, чрезвычайно широк. Большинство из них проявляется на локальном уровне, уровне отдельных регионов и территорий. Настолько, что говорить о возможности по строения эффективной модели миграционной политики только на федеральном уровне без подключения властей субъектов РФ просто не приходится.
Однако ситуация, которая складывается в связи с вступлением в силу в январе 2007 года новой системы учета иностранных граждан и их трудоустройства, парадоксальна как раз тем, что предпринимается обреченная на неудачу попытка создать одностороннюю систему управления миграционными процессами - "сверху вниз". Предпринимается не впервые. Очень многие примеры практики централизации у нас связаны с желанием перетянуть наверх и замкнуть на федеральный уровень такой объем задач, который никогда нельзя на одном этом уровне решить.
В советское время существовала прописка. С ее помощью регулировались миграционные потоки внутри страны. Потом наступила демократизация и прописку отменили, хотя жители Москвы да и граждане России ничего против этого особо не имели. Но пусть так, тем более что действительно в новых рыночных условиях регулирование внутрироссийской миграции и рынка труда, искусственное закрытие города для граждан России неэффективно и не нужно.
Но ведь речь идет не только об этом. Прописку отменили, но одновременно распалось государство, границы новой России остались открытыми, и сюда хлынули уже потоки иностранных мигрантов. На первых порах эту ситуацию регулировали местные власти, бравшие на себя функции учета и регистрации. При этом было установлено двойное подчинение этих служб, регионам и Федерации. Однако потом систему контроля начали передавать на федеральный уровень, создав территориальные органы Миннаца России и исключив из нее органы власти регионов. Поняв неэффективность принимаемых решений, пошли не по пути исправления, обратной децентрализации, а решили еще больше сконцентрировать функции миграционного контроля в отдельной специальной службе МВД. Дальше - больше: из-за низкой эффективности этой работы, забыв о том, что причиной было исключение регионов, создали Федеральную миграционную службу как самостоятельную, работающую уже и без милиции на местах, и без региональных властей. Это было вершиной реформирования!
Каков логический итог? Та самая "уведомительная амнистия", являющаяся результатом этих самых управленческих ошибок.
Время решать
Существующие реалии таковы, что у государства есть все возможности исправить допущенные ранее ошибки, устранить появившиеся белые пятна в регулировании миграционных процессов.
Еще до вступления в силу нового миграционного пакета стала очевидной необходимость пересмотра его положений. Необходимо вернуть или предоставить субъектам РФ полномочия по регулированию миграционных потоков через систему квотирования рабочих мест по отраслям экономики, через систему профессионального отбора или профессионального обучения мигрантов из разных стран и из числа желающих приехать на заработки в Россию, то есть создать систему не уведомительной, а обязательной регистрации, совпадающей с принятым решением о квотировании.
Требуется порядок первичной проверки и дальнейшего регулярного подтверждения задекларированных мигрантами сведений о себе. Нужен обязательный учет мигрантов не только миграционными властями, но и органами социальной защиты, правоохранительной системой РФ. Ведь у Федеральной миграционной службы фактически нет своего аппарата контроля и тем более нет особой иммиграционной полиции. Миграционное экспериментирование осуществляется не на каких-то специальных площадках, а в конкретных регионах, которые не могут оказывать влияние на деятельность подразделений федеральных ведомств. И платить (во всех смыслах этого слова) за ошибки и просчеты новой иммиграционной политики придется прежде всего субъектам Федерации.
Считаю необходимым поставить вопрос о законодательном закреплении за главами исполнительной власти субъектов Федерации координирующих функций в сфере контроля за иммиграцией и внутренней миграцией. Все происходящее в данной сфере должно быть под контролем органов государственной власти субъектов Федерации. Также считаю целесообразным в рамках министерства внутренних дел создать специальную иммиграционную полицию двойного подчинения - федерального и регионального, что должно быть отражено в Федеральном законе "О милиции".
В долгосрочной перспективе перед нами должна стоять задача выработки такой программы миграционной политики, которая бы вобрала в себя не только работу с соотечественниками и иностранными трудовыми мигрантами, но и демографические программы государства, вопросы национальной и конфессиональной политики.