Поделиться
Нижнедевицкий район самый что ни на есть сельский, практически без каких-либо видов промышленности. Райцентр здесь - то же большое село, только благоустроенное. И быть бы району глухим захолустьем, когда бы не железная дорога, да близость к Воронежу. Но от них же и большинство проблем: молодежь не задерживается в нижнедевицких селах, район пустеет, 44 процента его нынешних жителей - пенсионеры. А вот, например, в селе Скупая Потудань - и все 70 процентов.
Едешь по району, особенно сейчас, в цветущую пору июня, видишь бодро зеленеющие поля, округлые очертания холмов, пруды, перелески, и невольно думается: "Что же не жить здесь, в центре России, при мягком климате, на плодородном черноземе? Отчего же уходят люди, пустеет земля?".
Глава района Василий Щукин вспомнил при разговоре свою "малую родину" - хутор Колесников. Сейчас там уж никто не живет. "К местному самоуправлению давно надо было переходить, не формально, а по-настоящему передавать власть на места, - говорит Василий Иванович. - Закон в сравнении с прежним, по-моему, получился толковым. Но вот о чем думаю: не опоздали ли мы с этой реформой? В селе не осталось ни работящих мужиков, ни денег, ни материальных ресурсов. Трудно будет, но начинать нужно".
Начало реформе в районе действительно положено. Созданная рабочая группа уточнила границы всех пятнадцати существующих сельских поселений. Их уставы приведены в соответствие с требованиями 131-го Закона и к настоящему времени прошли юридическую экспертизу в областной администрации. По новому закону 14 марта 2004 года проведены и выборы органов местного самоуправления: в муниципальных образованиях с числом жителей больше тысячи человек главы избирались прямым голосованием, в менее численных - депутатами сельсоветов.
Сформированы бюджеты сельских поселений на текущий год - за счет налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных и безвозвратных перечислений из областного и районного бюджетов. Схема эта временная. Проведение муниципальной реформы как раз напрямую связано с реформированием налогово-бюджетной системы - именно в отсутствии такой согласованности законодатели видят теперь важнейшую причину неудачи муниципального проекта 1995 года. Разграничение полномочий и ответственности невозможно без четкого разграничения доходов и расходов между уровнями власти. И, кроме того, без прозрачной, понятной и справедливой системы перераспределения бюджетных средств - реальность такова, что очень немногие города и районы могут наполнить свои бюджеты самостоятельно, без помощи бюджетов других уровней. В Нижнедевицком районе удельный вес собственных доходов в бюджетах сельских поселений колеблется от 100 процентов (в районном центре) до 4 процентов (в Нижнетуровском). В среднем же по району исполнение бюджетов муниципальных образований за счет собственных доходов обеспечено всего на 18 процентов.
- В настоящее время 90 процентов наших бюджетных средств уходит на зарплату и коммунальные расходы, - рассказал мне Михаил Грибанов, глава сельского поселения Курбатово, не самого бедного в районе. - Но как мы потянем "социалку", которая сейчас содержится районом, просто не представляю. Содержание одного лишь клуба с библиотекой обходится в 120 тысяч рублей, а он к тому же требует капитального ремонта. Говорят, ищите источники доходов. Но в сельских поселениях некому собирать налоги. К тому же больше половины наших трудоспособных жителей работают в Воронеже. Налоги оставляют там, а, возвращаясь вечером домой, здесь требуют от местных властей хороших дорог, чистоты, подачи воды и тепла.
Вопрос наполняемости бюджетов, конечно, наиглавнейший, от него, по сути, и зависит успех реформы. В федеральном законе говорится, что налоговые органы обязаны предоставлять сведения о собираемости налогов муниципальным образованиям с 1 января 2006 года. Но для того, чтобы грамотно формировать доходную часть бюджета, эта информация им нужна уже сегодня.
- Налоговики до сих пор не предоставляют нам никаких данных, мы не знаем, кто и сколько из хозяйствующих на территории района субъектов платит налогов и какие имеет задолженности, - говорит Василий Щукин. - К тому же немало предприятий, прежде всего торговые и автозаправки, официально зарегистрированы в Воронеже. В условиях нашего района, больше половины жителей которого работает в областном центре, наверное, имело бы смысл подумать о механизме расщепления подоходного налога в пользу территории, на которой проживают плательщики.
Но проблема не только в этом. Одним из основных источников существования муниципалитетов с будущего года становится налог на землю. Но данный налог по действующему законодательству уплачивается раз в году, а именно осенью. Платить же зарплату, вывозить мусор, чинить крыши и водопровод приходится круглогодично. В результате образуются так называемые кассовые разрывы. Еще больше вопросов возникает в связи с тем, что нет четкого разграничения федеральной, областной и муниципальной собственности на землю, не разработана нормативно-правовая база землепользования и землеустройства, отсутствует кадастровая оценка земельных участков. Имеющийся в настоящее время в райкомземе и администрациях сельских поселений картографический материал относится к началу девяностых годов, он явно устарел и не отражает сложившейся на сегодня картины. Не исключено, что этой неразберихой могут воспользоваться многие недобросовестные землепользователи.
Но если земля для муниципалитетов - потенциальный источник доходов, то недвижимость чаще всего затратна, требует немалых расходов на содержание. В этом году в муниципальную собственность района из переданы 61 объект социально-культурного и коммунально-бытового назначения, прежде финансировавшиеся из областного бюджета. К такому "разграничению" имущества муниципалитеты фактически не готовы. Что, к примеру, будут теперь делать администрации сельских поселений с системами водоснабжения, автодорогами, с прежде ведомственным жильем? Построенные тридцать-сорок лет тому назад объекты требуют серьезных капитальных вложений на свое восстановление, в противном случае они представляют опасность для эксплуатации. По подсчетам экономистов, на восстановление переданного району "неликвидного" имущества требуется минимум 150 миллионов рублей. Если муниципалитеты возьмутся за дело собственными средствами, процесс реконструкции займет больше двадцати лет. Без систем жизнеобеспечения район за это время может превратиться в место постоянных командировок Сергея Шойгу.
Не отмахнешься и от такого вопроса: насколько районные кадры подготовлены к работе в рамках нового закона? Ведь отныне предполагается два уровня муниципального управления - поселенческий и районный. Значит, потребуется дополнительное число квалифицированных служащих, помещений, компьютерной техники. В Нижнедевицком районе из пятнадцати работающих бухгалтеров только двое с высшим образованием. Далеко не каждый из них сможет сверстать бюджет поселения, документа достаточно сложной классификации. Масштаб проблемы станет понятнее, если знать, что на территории области к концу года появится 501 бюджетное поселение, в том числе 471 - сельское. И на областном уровне до сих пор нет решения о материально-техническом обеспечении бюджетного процесса, составления бюджетной отчетности, сбора и обработки статистических данных муниципального уровня: вести такую работу с листком бумаги и карандашом невозможно. Кому-то, может быть, эти вопросы покажутся "несерьезными", но в конечном счете от них зависит то, вовремя ли поступят средства в муниципальные бюджеты, по назначению ли будут израсходованы. Не думаю, что в области забыли, какими бывали в недавнем прошлом последствия кризиса неплатежей и массовых задержек заработной платы.
Не хотелось бы, чтоб подобная информация с мест воспринималась свидетельством каких-то панических настроений. Достоинством нового закона о местном самоуправлении как раз является тщательно продуманный переходный период. Но отпущенное время надо расходовать с умом. В районах - и не только в "пилотных" - появляются действительно интересные наработки и предложения. Вопрос в том, насколько внимательно их изучают и анализируют в областном центре, готовят встречные меры, нацеленные на выравнивание, на поддержку депрессивных территорий, на создание стимулов для развития.
Правительство |
Леонид Селитренников, начальник главного управления экономического развития администрации Воронежской области:
- В рамках подготовки к реализации Закона РФ №131 до конца года предстоит определиться с формами и видами финансовой помощи муниципальным образованиям, вариантами межбюджетного выравнивания. Другая важная задача - провести детальную оценку доходного потенциала каждого муниципального образования в условиях 2006 года разработать условия по их увеличению. Определяющими в доходах большинства поселений будут земельный налог и арендная плата за землю. Поэтому необходимо обновить сведения о земельных участках, об их кадастровой стоимости, фактических землепользователях, заблаговременно довести эти сведения до налогоплательщиков. В существующих условиях наполнить бюджеты муниципальных образований действительно будет непросто. Органам местного самоуправления придется больше работать самостоятельно, не уповая во всем на вышестоящие власти.