Поделиться
Как всегда, он базируется на прогнозе динамики цен на российские сырьевые товары. А прогноз этот не столь оптимистичен, как год назад, - ожидается не только падение темпов физического прироста российского экспорта, но и снижение мировых цен на многие его виды, прежде всего на нефть. В условиях отсутствия прироста доходной части бюджета и жесткого следования макроэкономическим показателям кабинет старается изыскать дополнительные ресурсы, заявил недавно в Астрахани Михаил Фрадков. В проект бюджета уже заложены 600 миллионов долларов на госгарантии российским экспортерам, обещаны госкредиты(пока, к сожалению, очень неконкретно) под особо эффективные проекты в области высоких технологий, идет оптимизация федеральных целевых программ. Но хватит ли этого, чтобы и в будущем году сохранить достигнутый экономический рост - здесь сегодня эпицентр дискуссий. И вновь поднимаются вопросы о роли и размерах стабилизационного фонда, профицита бюджета, золотовалютных резервов, формах слияния бюджетных средств и частного капитала. Нет единства во взглядах (и расчетах) на реформы межбюджетных отношений. Затянулось решение проблемы монетизации социальных льгот, а ведь их денежная часть должна быть прописана в бюджете - только тогда она может быть выплачена.
Как водится, в своих бюджетных страданиях минфин был не одинок. В разработке проекта участвовали весь блок правительства, его институты и центры, свою экспертизу проводили независимые аналитики. Каким же видится проект бюджета специалистам Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования? Где, по мнению экспертов, его узкие места? Как бюджет можно усилить?
Долларовый напор слабеет
Итак, в 2005 году российская экономика, вероятно, вступит в новый этап развития. Он характеризуется существенным, и притом неблагоприятным, изменением условий экономического роста. Фактически есть основания утверждать, что период экспортно-ориентированного развития, обеспечивающего высокие темпы роста, исчерпан.
Уже сейчас наращивание экспорта углеводородов ограничено возможностями инфраструктуры, ориентированной на растущие рынки США и стран АТР (в первую очередь Китая). Сегодня, до создания соответствующей системы трубопроводов и портовой инфраструктуры, потенциал расширения экспорта российской нефти на новые рынки связан в основном с использованием железнодорожного транспорта. Это значит, что в 2005 - 2007 годах ограничения экспорта нефти еще более усилятся.
Ускоренное строительство Балтийской трубопроводной системы не решает проблему. Во-первых, вводимые мощности пока в основном лишь покрывают сокращение объемов танкерного экспорта через Черноморские проливы. Во-вторых, потребление нефти в Европе растет низкими темпами, существенно отставая от динамики спроса в США и КНР. В-третьих, можно ожидать расширения поставок в Европу каспийской и иракской нефти, что ограничит рост рыночной "квоты" для российских компаний.
В итоге прирост экспорта нефти снизится в лучшем случае до 5 -10 миллионов тонн в год (см. график 1). В 2005 году его темп составит 1,8 процента против 11,9 в 2004 году.
Экспорт природного газа будет увеличиваться также невысокими темпами (2005 год - 2,6 процента, 2004 год - 3 процента).
В результате перестанут расширяться физические объемы экспорта товаров. Если в 2003 - 2004 годах темпы их роста превышали десятипроцентную отметку, то в 2005-м они оцениваются всего в 3,5 процента (2004 год - 10,2 процента) и в 2006 - 2007 годах также не превысят 4,5 процента (см. график 2).
Вклад физических объемов экспорта в экономический рост резко снизится - с 3,2 процентных пункта прироста ВВП в 2004 году до 1,1 процентных пункта в 2005 году.
Одновременно можно ожидать снижения мировых цен на нефть.
Если в среднем в 2004 году она исчислется в 30 долларов за баррель (Urals), то в 2005 году, вероятно, снизится до 26 долларов, а в 2006 - 2007 годах - до 24 долларов за баррель (см. график 3).
Более глубокое снижение цен, соответствующее пессимистичному прогнозу Минэкономразвития России (2005 год - 24 доллара за баррель, 2007 год - 20 долларов за баррель), с учетом сложившейся конъюнктуры нефтяного рынка, представляется маловероятным.
Основные факторы снижения нефтяных цен:
- постепенное сокращение в цене нефти "перестраховочной премии", связанной с кризисом в Персидском заливе, - в настоящее время она оценивается в 6 - 8 долларов за баррель;
- ожидаемая активизация действий администрации США по стабилизации рынка нефтепродуктов накануне президентских выборов и сразу после начала нового срока полномочий президента;
- ввод в эксплуатацию нефтепровода Баку - Джейхан и соответствующее расширение предложения каспийской нефти;
- расширение поставок иракской нефти.
Таким образом, следующий год становится точкой перелома: либо вклад внутренних факторов роста повысится с 2,3 процентных пункта ВВП в 2004 году минимум до 4,5 - 5,0, либо экономический рост затормозится до 3,5 - 4 процентов. Это означает необходимость соответствующего повышения конкурентоспособности отечественной продукции. (см. таб. 1).
Учитывая масштабы необходимого повышения конкурентоспособности и долгосрочный характер нового соотношения факторов роста, обеспечение необходимых темпов становится возможным лишь при условии проведения внятной государственной политики. Ключевым инструментом такой политики в будущем году могут быть федеральные целевые программы.
От избытка денежного предложения
к дефициту ликвидности
Начиная уже со следующего года можно ожидать существенного роста напряженности платежного баланса (см. табл. 2).
Главный фактор - уменьшение стоимостных объемов экспорта в результате стабилизации его физических объемов и снижения мировых цен. Учитывая продолжающийся в перспективе рост импорта, сальдо по счету текущих операций уменьшится с 36 - 38 миллиардов долларов в 2003 - 2004 годах до 15 - 21 миллиарда в 2005 - 2007 годах.
Одновременно несколько ухудшится положение с капитальными операциями. Главный фактор - снижение чистого притока ссуд и займов. Во-первых, из-за роста процентных ставок на развитых рынках (в США, а затем неизбежно и в Европе) можно ожидать оттока ссудного капитала с развивающихся рынков, в том числе и российского. Одновременно, в силу истечения сроков по ранее привлеченным российскими компаниями ссудам и займам, будут возрастать выплаты по негосударственному внешнему долгу. Соответственно, чистые заимствования негосударственного сектора по этому каналу существенно снизятся - с 26 миллиардов долларов в 2003 году и 18 миллиардов в 2004 году до 8 - 12 миллиардов долларов в 2006 - 2007 годах.
При этом ожидаемый быстрый рост прямых иностранных инвестиций (с 7 миллиардов долларов в 2003 - 2004 годах и 8 миллиардов в 2005 году до 13 миллиардов долларов в 2007 году) не в состоянии в полной мере покрыть усиления оттока по каналам чистых ссуд и займов.
В результате можно ожидать существенного замедления роста валютных резервов. Если их увеличение в 2003 - 2004 годах составляло около 25 миллиардов в год, то в 2005 году оно, вероятно, не превысит 10 миллиардов, а в 2006 - 2007 годах будет менее 5 миллиардов в год.
Главным итогом замедления прироста валютных резервов станет снижение темпов прироста денежного предложения, формируемого сегодня в основном за счет покупки валюты в официальные резервы Банка России.
В результате, несомненно, облегчится задача сдерживания инфляции. Однако уже со следующего года может возникнуть новая для российской экономики проблема - дефицит денежного предложения. При сохранении инерционной динамики спроса на деньги для его покрытия в 2005 году потребуется осуществить эмиссию в объеме не менее 250 миллиардов рублей. В то же время ожидаемый прирост официальных валютных резервов в 2005 году позволит расширить денежное предложение не более чем на 210 миллиардов рублей (см. табл.3).
При этом дефицит денег не может быть покрыт за счет повышения денежного мультипликатора. Автоматически снижается ликвидность банковской системы (отношение абсолютно ликвидных активов к счетам и депозитам) - вплоть до критического уровня в 12 процентов.
При таком раскладе стерилизация остатков на счетах Стабилизационного фонда представляется неадекватной ситуацией, а предложение не накапливать их сверх установленного Бюджетным кодексом объема в 500 миллиардов рублей, заложенное в проект Федерального бюджета на 2005 год, соответствует изменившимся макроэкономическим условиям.
В 2006 - 2007 годах эта коллизия, очевидно, станет еще более жесткой и потребует существенного расширения эмиссии по другим каналам (рефинансирование коммерческих банков, покупка ЦБ РФ государственных ценных бумаг).
Изменение бюджетных институтов
На следующий год запланированы институциональные изменения, означающие, что федеральный бюджет примет на себя новые обязательства по непроцентным расходам.
В первую очередь это реформа единого социального налога, требующая расширения финансовой поддержки Пенсионного фонда из федерального бюджета.
Результатом реформы ЕСН в 2005 году станет снижение его эффективной ставки с 30,4 процента в 2004 году до 24,2 процента в 2005 году. Это увеличение выпадающих доходов социальных фондов (прежде всего Пенсионного) - суммарно до 280 миллиардов рублей. Соответственно, потребуется существенное расширение трансферта Пенсионному фонду из федерального бюджета.
Далее - реформа системы социальных льгот. В результате перераспределения ряда таких льгот (по Закону "О ветеранах" и др.), предоставляемых в субъектах Федерации, и их перевода в денежную форму существенно увеличатся обязательства федерального бюджета перед населением. Общий объем расходов федерального бюджета по компенсации таких льгот оценивается в 166 миллиардов рублей (0,9 процента ВВП).
Третье - начало перехода к бюджетированию, ориентированному на результат. Со следующего года обязательства бюджета разделяются на бюджет действующих обязательств (91 процент расходов на 2005 год) и бюджет новых обязательств (остальные 9 процентов расходов). При этом к новым обязательствам относятся не только расходы по вновь начинаемым бюджетным программам, но и индексация затрат по действующим обязательствам.
Учитывая, что согласно утвержденной Концепции реформирования бюджетного процесса новые обязательства могут приниматься только при условии завершения ранее действовавшей программы расходов или возникновения дополнительных доходов бюджета, 2005 год становится точкой отсчета для определения параметров бюджетной политики на несколько ближайших лет.
Как следствие в следующем году актуализируется проблема выбора приоритетов бюджетной политики. Альтернативу можно обрисовать так. Либо поддержание бюджетного профицита (путем наращивания остатков на счетах Стабилизационного фонда, ускоренного сокращения внутреннего и внешнего государственного долга) при сохранении непроцентных расходов на нынешнем уровне. С учетом роста расходов на финансирование льгот и поддержку Пенсионного фонда это будет означать резкое сужение ресурсов для финансирования бюджетных (федеральных и ведомственных) целевых программ.
Либо обеспечение полномасштабного финансирования бюджетных целевых программ за счет перехода к нулевому бюджетному дефициту (прекращение роста Стабилизационного фонда, активизация политики заимствований).
В целом официальный проект бюджета на следующий год может быть охарактеризован как инерционный. Он нацелен скорее на поддержание благоприятных институциональных (снижение налоговой нагрузки, повышение определенности обязательств государства в связи с переходом к среднесрочному бюджетному планированию и др.) и макроэкономических (стабильность) факторов.
В то же время, как и в прошлые годы, объем ресурсов, выделяемых на реализацию бюджетных программ, недостаточен для повышения конкурентоспособности российской экономики - в масштабах, необходимых для активизации экономического роста в условиях ухудшающейся внешней конъюнктуры.
Профицит при снижении доходов
В 2004 году уменьшатся масштабы перераспределения ресурсов через бюджет расширенного правительства. Доходы бюджета снижаются с 36,2 процента ВВП до 34 процентов, непроцентные расходы - с 32,3 процента ВВП до 31,3 процента (см. график 4). Главные факторы снижения доходов - последствия реформы ЕСН и снижение доходов от экспорта.
Доходы федерального бюджета также уменьшатся - с 19,3 процента ВВП в 2004 году до 17,2 процента ВВП в 2005-м.
Однако, несмотря на снижение доходов, сохраняется значительный профицит бюджета. По бюджету расширенного правительства он ожидается в размере 1,2 процента ВВП (2004 год - 1,8 процента ВВП). Практически целиком профицит образуется на федеральном уровне (2005 год - 1 процент ВВП).
Запланирован низкий объем чистых внутренних заимствований.
В бюджет заложены чистые заимствования на рынке ценных бумаг в объеме 125 миллиардов рублей против 184 миллиардов согласно финансовому плану на 2003 - 2005 годы. Это означает отказ от принципа рефинансирования долга - замещения внешней задолженности внутренней при сохранении его общего объема. Намечены масштабные выплаты, сокращающие внешний долг России: в общей сложности превышение выплат по основному долгу над привлечением новых займов должно составить 102 миллиарда рублей.
Прекратится наращивание Стабилизационного фонда федерального бюджета сверх минимально необходимого уровня, установленного Бюджетным кодексом. Объем фонда достигнет 512 миллиардов рублей. Превышение поступлений над этим объемом используется для финансирования непроцентных расходов, причем около половины из него - на поддержку Пенсионного фонда.
Намечен масштабный обмен полномочиями и источниками ресурсов между уровнями бюджетной системы. С регионального на федеральный уровень передается ряд полномочий по социальным расходам (социальным льготам по Закону "О ветеранах" и др.). С федерального на региональный - расходы по финансированию ряда учреждений среднего образования и др.
Непроцентные расходы: суди по факту
Суммарный объем непроцентных расходов федерального бюджета (без учета ЕСН) в 2005 году формально запланирован на более высоком уровне, чем в текущем году. Он должен составить 13,3 процента ВВП (в 2004 году - 12,3 процента ВВП). Однако весь этот прирост связан с результатами бюджетной реформы и реформы социальных льгот. В сопоставимых же условиях непроцентные расходы по доле в ВВП оказываются несколько ниже уровня 2004 года:
- расходы, связанные с монетизацией социальных льгот, - 0,9 процента ВВП (166 миллиардов рублей);
- финансирование дефицита Пенсионного фонда, связанного с реформой ЕСН, - 0,4 процента ВВП (81 миллиард рублей);
- передача с регионального на федеральный уровень полномочий по финансированию воспроизводства минерально-сырьевой базы, ремонту и реконструкции гидротехнических сооружений, водоохранных мероприятий, воспроизводства лесов - 0,1 процента ВВП (17 миллиардов рублей)
- передача с федерального уровня на региональный расходов по дошкольному и среднему образованию - 0,1 процента (-25 миллиардов рублей).
Таким образом, в методологии 2004 года (без учета перераспределения расходных полномочий и монетизации социальных льгот) непроцентные расходы 2005 года ниже уровня текущего года на 0,3 процента ВВП. Основные направления их экономии - межбюджетные трансферты (в части поддержки субъектов Федерации) и расходы на национальную экономику.
Узкие места проекта
Начать следует с резкого повышения напряженности бюджетов субъектов Федерации. Со следующего года положение многих регионов, вероятно, существенно усложнится. Это - результат снижения их доходов из-за сжатия объемов поддержки федеральным уровнем, централизации налоговых доходов и роста объема исполняемых мандатов по расходам.
Межбюджетные трансферты запланированы на уровне 4,8 процента ВВП против 5,4 процента ВВП в 2004 году. Без учета средств ЕСН, перераспределяемых через федеральный бюджет в Пенсионный фонд, и новых обязательств (монетизация льгот, финансирование дефицита Пенсионного фонда, связанного с реформой ЕСН) их объем будет ниже уровня 2004 года на 0,5 процента ВВП (2 процента ВВП против 2,5 процента).
Предполагается переход к новому порядку предоставления субъектам Федерации финансовой поддержки, при котором масштабную поддержку получат только наиболее низкообеспеченные регионы.
Одновременно запланировано усиление централизации бюджетных доходов - передача на федеральный уровень 1,5 процентных пункта налога на прибыль, доведение федеральной доли НДПИ на нефть до 95 процентов, централизация водного налога, отмена налога на рекламу и др. В результате уровень доходов субфедеральных бюджетов снизится на 0,2 - 0,3 процента ВВП.
Централизация налоговых доходов обосновывается в бюджете перераспределением расходных мандатов - федеральный бюджет забирает из регионов финансирование части социальных льгот, а передает расходы по начальному и среднему образованию.
С учетом того, что большая часть социальных льгот в регионах на практике финансировалась слабо, бюджеты регионов окажутся в результате перераспределения в проигрыше. Кроме того, нагрузку на расходы субъектов Федерации повысит монетизация ряда видов льгот, предоставляемых на региональном уровне (в том числе таким массовым категориям получателей, как инвалиды).
В целом профиль проигравшего в результате реформы 2005 года региона выглядит следующим образом:
- средняя бюджетная обеспеченность (снижение трансфертов с федерального уровня);
- развитая промышленность и торговля (потери из-за передачи 1,5 процентных пункта налога на прибыль);
- значительная плотность населения (потери, связанные с монетизацией социальных льгот и передачей расходов по начальному и среднему образованию).
Представляется, что этому профилю в наибольшей степени соответствуют "старопромышленные" регионы Центрального, Поволжского и Уральского федеральных округов.
Государство и частные стимулы
В новом бюджете фактически сохранена традиционная для последних лет пассивная роль государства в стимулировании и формировании экономического роста. Во всяком случае потенциала намеченных мер совершенно недостаточно для обеспечения экономического прорыва.
Основным средством стимулирования роста остается налоговая реформа и поддержание макроэкономической стабильности. Действительно, реформа ЕСН, расширяя инвестиционные ресурсы компаний, обеспечивает стимулирующий и, что более важно, структурный эффект. Она выгодна в первую очередь компаниям трудоемких конечных отраслей - машиностроения, легкой и пищевой промышленности. Однако потенциал этих мер явно недостаточен для обеспечения высоких темпов развития в условиях 2005 - 2007 годов.
Стимулировать рост могла бы реализация бюджетных программ, обеспечивающих расшивку узких мест экономического развития. Однако, несмотря на заявленный переход к целеориентированной бюджетной политике и расширению программного компонента бюджета, объемы ресурсов, выделяемых на реализацию таких программ, принципиально не увеличиваются. Так, объем государственных капитальных вложений (по доле в ВВП) остался на уровне текущего года - 0,4 процента ВВП, совершенно недостаточном для экономического прорыва.
Соответственно, в среднесрочной перспективе отсутствуют серьезные предпосылки для повышения темпов экономического роста. При благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре его темпы в 2005 - 2007 годах не превысят 5,5 - 6 процентов, при неблагоприятной - 3,5 - 4,5 процента (см. графики 5а, 5б).
Альтернативы-2005
В основу альтернативного подхода к формированию бюджета на следующий год может быть положено обеспечение необходимого объема расходов на финансирование бюджетных целевых программ.
Речь идет о развертывании системы государственных программ (проектов), обеспечивающих при помощи привлечения ресурсов частного бизнеса расшивку ряда "узких мест", препятствующих динамичному экономическому росту, развитие технологий, необходимых для повышения конкурентоспособности российского бизнеса на внутреннем и мировом рынках и т.д. Возможные сферы реализации таких проектов - создание транспортной инфраструктуры, включая экспортную; развитие новых технологий, реально востребованных бизнесом и обеспечивающих улучшение позиций российских производителей на внутреннем и мировом рынках; повышение энергоэффективности. Цена вопроса - 0,8 - 0,9 процента ВВП дополнительных непроцентных расходов бюджета.
С учетом ограничений, связанных с налоговыми доходами, объем которых жестко определяется макроэкономическими условиями и существующей нормативной базой, возможности наращивания непроцентных расходов связаны в основном с расширением государственных заимствований. Таким образом, условием активизации политики стимулирования конкурентоспособности становится переход к нулевому бюджетному профициту.
Важнейшие особенности бюджета, обеспечивающего финансирование целевых программ:
- потенциал дополнительного расширения заимствований на внутреннем рынке ценных бумаг по сравнению с проектом минфина оценивается в следующем году в 60 миллиардов рублей (0,3 процента ВВП). Этот объем остается относительно безопасным с точки зрения воздействия на ставки заимствования на денежных рынках;
- возможности заимствований на внешнем рынке можно оценить в 1,3 миллиарда долларов (0,2 процента ВВП) - в основном на рынке еврозаимствований;
- за счет других источников (ускорения приватизации, операции по госзапасам и др.) может быть получено еще 25 - 30 миллиардов рублей.
Кроме того, целесообразно отказаться от снижения экспортных пошлин на неэнергетические товары на 20 процентов в год, в частности, черных и цветных металлов, на мировых рынках которых наблюдается чрезвычайно благоприятная конъюнктура.
Механизмом привлечения российского бизнеса к участию в таких проектах и программах могла бы стать система частногосударственных программ и проектов, управляемых на паритетной основе. Механизм диалога власти и бизнеса по поводу формирования пакета таких программ может быть "завязан" на вновь сформированном Совете по конкурентоспособности.